III SA/Kr 1380/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. B., R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 4, art. 8, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1, art. 40 ust. 2, art. 102, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 107 ust. 1, ust. 3 i ust. 5, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz w związku z art. 14 ustawy o pomocy społecznej - art. 104, art. 107 kpa, a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), odmówił R. B. przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego w kwocie powyżej 20.000 zł na remont budynku położonego przy ul. C w B gmina G w związku z poniesionymi stratami w wyniku wystąpienia w maju 2010r. niekorzystnych warunków atmosferycznych. Prezydent ustalił, że R. B. jest współwłaścicielem budynku położonego w B przy ul. C, w którym wyrządzone zostały szkody przez powódź, która miała miejsce w maju 2010r. Parter domu jest wynajmowany przez stronę, natomiast pierwsze piętro pozostaje do dyspozycji rodziny R. B., która jednak tam nie zamieszkuje, a jedynie korzysta z pomieszczeń w celach wypoczynkowych i rekreacyjnych. Prezydent wskazał, iż z wyjaśnień strony wynika, że rodzina przebywa w domu w B kilka dni w miesiącu. W ocenie organu bezspornym było, iż centrum życiowe strony i jego rodziny znajduje się w A, gdzie zamieszkuje w mieszkaniu przy ul. Ł. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż organ odpowiedzialny za udzielenie pomocy dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musi rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Organ wyjaśnił, iż odmowa przyznania świadczenia pieniężnego dla R. B. nie wyłącza możliwości ubiegania się o przyznanie pomocy na remont budynku przez osobę faktycznie zamieszkującą, w szczególności przez najemcę. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. B. W obszernym odwołaniu strona opisała szkody wyrządzone przez powódź w domu w B oraz okoliczności, w jakich doszło do zalania nieruchomości. Wskazano, iż praca R. B. związana jest ze zmianą miejsca zamieszkania, dlatego też od 15 lat posiada kilka "centrów życiowych". Odwołująca podkreśliła, iż pomimo tego, że parter domu jest wynajmowany, to R. B. cały czas dba o utrzymanie domu i ponosi koszty związane z zabezpieczeniem posesji przed powtarzającymi się przypadkami zalania, które w okresie ostatnich 13 lat nastąpiły sześciokrotnie. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że sytuacja materialna rodziny jest inna niż wskazał organ l instancji; gdyż na utrzymaniu rodziców pozostają dwaj synowie, z których jeden studiuje w W, drugi jest po dwóch operacjach serca i pozostaje pod stałą opieką medyczną. Odwołująca się podała, że mieszkanie w A jest obciążone hipoteką na kwotę 300.000 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 października 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, iż decyzja organu l instancji skierowana została do R. B., a odwołanie zostało złożone przez żonę B. B. Skoro jednak zasiłek celowy może być przyznany rodzinie, a bezspornym jest, że R. B. i B. B. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, Kolegium uznało, że żona była uprawniona do złożenia odwołania w imieniu męża. Kolegium wskazało także, że R. B. zamieszkuje w A przy ul. Ł i dlatego organem właściwym do orzekania w sprawie przyznania lub odmowy przyznania wnioskowanej pomocy był Prezydent Miasta, któremu Wójt G przekazał wniosek strony postanowieniem z dnia [...] 2010r. W ocenie Kolegium organ l instancji prawidłowo uzasadnił odmowę przyznania zasiłku. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych niewątpliwie stanowi niezbędną potrzebę, jednakże remont domu położonego w B nie jest konieczny do zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, gdyż R. B. może zaspokoić tą potrzebę w znajdującym się w A mieszkaniu o powierzchni 110 m2. Kolegium powołało się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008r. (sygn. akt IV SA/GI 182/08, LEX nr 509562), zgodnie z którym samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż zamieszkiwanie w niej (np. poprzez jej wynajmowanie), nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i R. B., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 40 w związku z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie, iż skarżący nie wypełniają kryteriów decydujących o przyznaniu zasiłku celowego z tytułu strat poniesionych w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 9, 10 i 11 kpa polegające na: a) niepoinformowaniu skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie braku prawa skarżących do zasiłku celowego; b) braku umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i złożenia wniosków dowodowych; c) niewyjaśnieniu skarżącym przesłanek wydania decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego, powodujące konieczność zaskarżenia wydanych w tym przedmiocie decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W kontrolowanym postępowaniu bezspornym było, że dom skarżących położony w B został w maju 2010 r. uszkodzony na skutek powodzi. Okoliczności te zostały potwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu (protokół kontroli obiektu k. 1 akt adm.) oraz w opinii technicznej sporządzonej na zlecenie skarżącego (k. 35-53 akt adm.). Podstawą odmowy przyznania zasiłku celowego na usunięcie skutków powodzi było posiadanie przez skarżących mieszkania w A przy ul. Ł. Skarżący nie kwestionowali tej okoliczności, lecz podnieśli, że posiadają kilka centrów życiowych, co nie powinno skutkować odmową przyznania pomocy finansowej, skoro szkody w wyniku powodzi bezspornie powstały. Takie stanowisko skarżących nie jest trafne z powodów przedstawionych poniżej. R. B. ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jest to szczególnego rodzaju zasiłek celowy, ponieważ mogą go otrzymać osoby niezależnie od swoich dochodów i może być przyznany bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jego przyznanie a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Istotnym jest, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Dlatego dla właściwej oceny zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie ustawy o pomocy społecznej, konieczne jest przytoczenie celu, jaki ustawodawca postawił przed pomocą społeczną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z drugiej strony z treści art. 3 ustawy pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, lecz jedynie wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Odnosząc powyższe zasady do kontrolowanego postępowania, wskazać trzeba, że zadaniem organów administracji było ustalenie, czy szkoda, jaka niewątpliwie powstała w wyniku powodzi w budynku skarżących w B była tego rodzaju, że strona nie była w stanie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji przy wykorzystaniu jej własnych uprawnień, zasobów i możliwości. W ocenie Sądu organy właściwie odczytały treść art. 40 w związku z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej i poczyniły w tym celu odpowiednie ustalenia. Podkreślić trzeba, że organy pomocy społecznej muszą też brać pod uwagę fakt, że posiadane przez nie środki finansowe są ograniczone i dlatego w przypadku pomocy przyznawanej osobom dotkniętym zdarzeniem losowym w postaci powodzi pomoc powinna być skierowana w pierwszej kolejności do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. Skarżący oprócz domu w B posiadają mieszkanie w A, gdzie, jak sami twierdzą mieszkają i pracują, a do B przyjeżdżają średnio raz na tydzień. W ocenie Sądu te okoliczności świadczą, że skarżący na stałe zamieszkują w A, tam prowadzą swoje gospodarstwo domowe i jest to ich centrum życiowe. Nie zmienia tego faktu częste przebywanie przez skarżących w domu w B, ponieważ dla ustalenia miejsca zamieszkania osoby rozstrzygający nie jest sam fakt pobytu w danej miejscowości, lecz zamiar tej osoby założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Wyjaśnić trzeba, że posiadanie nawet kilku nieruchomości w różnych miejscowościach nie oznacza, że osoba ma kilka miejsc zamieszkania. Dlatego zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za niezasadne, gdyż całokształt okoliczności jednoznacznie wskazuje, że miejscem zamieszkania skarżących jest A. Skoro prawidłowo ustalono, że skarżący na stałe zamieszkują w A i tam prowadzą gospodarstwo domowe, to należało uznać, że w wyniku powodzi z maja 2010r. nie powstały straty w gospodarstwie domowym skarżących i nie znaleźli się oni w sytuacji życiowej, której nie byliby w stanie przezwyciężyć przy wykorzystaniu własnych środków i możliwości. Konsekwencją takich ustaleń musiała być odmowa przyznania świadczenia. Dlatego Sąd uznał, że odmowa przyznania zasiłku celowego była uzasadniona, bowiem samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia zasiłku celowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008r., sygn. akt IV SA/GI 182/08, Lex Omega nr 509562). Odnośnie zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd uznał je za nieuzasadnione. Skarżący podnieśli naruszenie art. 9 i 11 kpa, nie konkretyzując, jakich informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych organy im nie udzieliły. Jak wskazano wyżej, okoliczności faktyczne były w kontrolowanym postępowaniu w zdecydowanej większości bezsporne. Uszkodzenia powstałe w wyniku powodzi w domu skarżących nie były kwestionowane, a przede wszystkim stopień uszkodzeń, ich brak czy też sam fakt ich zaistnienia, nie były rozstrzygające do wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ kluczowym dla wyniku sprawy było ustalenie miejsca zamieszkania i centrum życiowego skarżących. Natomiast treść przepisów regulujących przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej, w tym także zasiłku celowego opisanego w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, zostały przedstawione skarżącym w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Z treści tych uzasadnień skarżący mogli dowiedzieć się o motywach podjętych przez organy rozstrzygnięć. Skarżący podnieśli także, że organy nie zagwarantowały im czynnego udziału w postępowaniu ani też przed wydaniem decyzji nie zapewniły możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, co stanowiło naruszenie art. 10 kpa. Zarzuty te są bezpodstawne, ponieważ wszystkie pisma procesowe były prawidłowo doręczane stronom, skarżący mogli przedstawiać swoje stanowisko w sprawie, zgłaszać dowody (z czego skorzystali, przedkładając m.in. sporządzoną na ich zlecenie opinię techniczną, uczestnicząc w sporządzaniu przez pracownika socjalnego wywiadu), wnosić środki odwoławcze (odwołanie, skargę do sądu administracyjnego), zaś z notatki służbowej (k, 85 akt adm.) wynika, że 10 sierpnia 2010r. R. B. zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ w wyniku właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono prawidłowy stan faktyczny, a następnie dokonano poprawnej wykładni art. 40 ustawy o pomocy społecznej w świetle zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej opisanych w art. 2 i 3 tej ustawy. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.