II SA/Bk 781/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego B. S.A. w B. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania: T. P., K. R., M. J., S. S., J. P., J. M., D. W., Z. G., B. H., K. C., R. K., K. S., J. K., M. R., od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 1996 r. nr [...] (dalej: decyzja z [...] października 1996 r.) o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu inwestycji polegającej na budowie punktu przeładunkowego gazu płynnego oraz rozlewni gazu, przewidzianej do realizacji na działce o nr geod. [...] w S. przy ulicy B. [...]: 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości; 2) wznowiło postępowanie w przedmiotowej sprawie i wyznaczyło do jej załatwienia Burmistrza C. B.; 3) odmówiło stwierdzenia w toku rozpoznawania przedmiotowego odwołania, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa; 4) umorzyło postępowanie w zakresie przyznania każdej osobie podpisującej się pod poprzednim i obecnym odwołaniem kwoty 50 złotych tytułem zwrotu kosztów sporządzenia odwołania - jako bezprzedmiotowe. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz S. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 1996 r. z uwagi na to, iż wznowienia postępowania domagają się osoby niebędące stronami - wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z działką, na której zlokalizowany jest obiekt. Organ wskazał, iż z oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji w zakresie jakości powietrza i klimatu akustycznego wynika, że jej uciążliwość zamyka się w granicy działki inwestora. Ponadto żądanie wznowienia postępowania złożono po upływie ustawowego terminu. Organ przyjął, że wnioskujący o wznowienie postępowania dowiedzieli się o decyzji w dniu 18 stycznia 2008 r., podczas gdy wniosek został wniesiony w dniu 3 marca 2008 r. Nie przedłożono też dowodu wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie sfałszowanego dowodu lub w wyniku przestępstwa. Tymczasem, tylko wyrok sądowy lub postanowienie prokuratora daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 2 kpa. Organ administracji publicznej nie ma natomiast kompetencji do rozstrzygania kwestii związanych z popełnieniem czynu zabronionego. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem T. P., K. R., M. J., S. S., J. P., J. M., D. W., Z.G., B. H., K. C., R. K., K. S., J. K., M. R. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Odwołujący się zarzucili Burmistrzowi naruszenia przy wydawaniu zakwestionowanej decyzji np. przepisów: art. 73 § 1, art. 74 § 2, art. 75 § 1, art. 67 § 1, art. 72, art. 76 § 3, art. 145 § 2, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchyliło decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w całości i wznowiło postępowanie, uznając, że z uwagi na niebezpieczeństwa grożące dla życia i zdrowia, z jakimi należy liczyć się w czasie eksploatacji takich obiektów jak zbiorniki na gaz płynny o pojemności 200 m3 i urządzenia do rozlewania takiego gazu, wznowienia postępowania jest uzasadnione interesem prawnym odwołujących się. Wynikało to z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 92, poz. 460 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 122, poz. 576). Organ podkreślił, iż oba w/w rozporządzenia są już dziś nieobowiązujące, ale w czasie podejmowania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy organ ją wydający winien kierować się przepisami pierwszego z nich, a drugie było już powszechnie znane, choć wchodziło w życie dopiero w styczniu 1997 r. Ponadto wskazano, iż podstawą odmowy wznowienia postępowania jest ustalenie czy osoby żądające wznowienia czynią to w swym interesie prawnym, nie zaś to czy nie brały one udziału w sprawie bez własnej winy. O tym bowiem czy osoby te zostały pominięte w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, organ rozstrzygnie we wznowionym postępowaniu. Stąd też argument, jakim posłużył się Burmistrz, że w ocenie oddziaływania na środowisko obszar szkodliwego oddziaływania zamyka się w granicach terenu inwestycji, nie może być podstawą odmowy wznowienia. Organ nie podzielił też stanowiska, iż żądanie wznowienia postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 148 kpa. Termin ten winien być liczony od dnia doręczenia T. P. odpisu decyzji o warunkach zabudowy z 1996 r. W ocenie Kolegium niewłaściwie oceniono również znaczenie uzasadnienia poprzedniej decyzji Kolegium, podjętej w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, nie było i nie jest niemożliwe ocenianie przez organ administracji publicznej, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Twierdząc, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 145 § 2 kpa, Kolegium miało na uwadze nieudowodnienie zaistnienia jednego z warunków, jaki musi być spełniony, by wznowienie postępowania administracyjnego mogło mieć miejsce przed wydaniem przez sąd lub inny właściwy organ prawomocnego orzeczenia o popełnieniu przestępstwa. Z brzmienia art. 145 § 3 kpa faktycznie wynika, że organ administracji publicznej może wznowić postępowanie bez takiego orzeczenia, jeśli jego wydaniu stoi na przeszkodzie upływ czasu lub inna przesłanka procesowa, uniemożliwiająca jego wydanie. By to mogło nastąpić, fakt sfałszowania dowodu lub popełnienia innego przestępstwa musi być oczywisty. Sama rozbieżność między stanem faktycznym, a zapisami na mapie uzyskanej od organu administracji geodezyjnej, to jeszcze nie dowód popełnienia przestępstwa. By mówić o sfałszowaniu dowodu należy uprzednio udowodnić, że nadanie dokumentowi urzędowemu innej treści, niż odpowiadająca faktom, jest wynikiem zamierzonego i świadomego (a zatem umyślnego) działania osoby, która taki dokument sporządza. Podobnie należy traktować działania polegające na posłużeniu się nie odpowiadającym prawdzie dokumentem w postępowaniu administracyjnym. Dopiero bezsporne dla wszystkich stron wykazanie, że uczyniono to w celu wprowadzenia w błąd innych osób i uzyskania określonej korzyści, uzasadniałoby uznanie takich działań za oczywiste popełnienie przestępstwa. W niniejszej sprawie nie wystąpił taki stan (nikt nie zwracał się w tej kwestii do inwestora) i z tego względu Kolegium przyjęło, że art. 145 § 2 kpa nie mógł być w niej zastosowany. Dlatego podjęcie przez Burmistrza samodzielnej oceny, czy decyzja została wydana na podstawie fałszywego dowodu, Kolegium uznało za niedopuszczalne przekroczenie właściwości organu administracji publicznej. Wskazane wady zdaniem Kolegium uzasadniały uchylenie kwestionowanej decyzji w całości. Organ podniósł przy tym, że decydując się na podjęcie w drugiej instancji postanowienia o wznowieniu postępowania kierowano się głównie tym, że kwestia podstaw do wznowienia postępowania w tej sprawie jest już wyjaśniona w sposób wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia. W takich okolicznościach organ odwoławczy nie powinien stosować art. 138 § 2 kpa i przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia, bo wystąpienie okoliczności obligujących do wznowienia postępowania nie wymaga już przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Spółka Akcyjna B. z siedzibą w B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: art. 10 § 1, art. 156 § 1 pkt 4, art. 150 § 2 w zw. z art. 149, art. 148 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 87/09, oddalił skargę. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja uchylająca rozstrzygniecie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania i postanawiająca wznowić postępowanie w przedmiotowej sprawie, jest równoznaczna z postanowieniem o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Natomiast badanie przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy nastąpi dopiero w toku postępowania prowadzonego przez wyznaczonego do jej załatwienia, Burmistrza C. B. Sąd nie podzielił zarzutu braku kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do wznowienia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niewłaściwe przepisy kpa. Rozpatrując odwołanie, organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rodzaje decyzji podejmowanych przez organ odwoławczy określa wyczerpująco art. 138 § 1 i 3 kpa. Z powyższego przepisu wynika, że przy rozpoznawaniu sprawy w drugiej instancji zasadą jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a wyjątkowo jedynie organ wydaje decyzje czysto kasacyjne. Gdy okoliczności decydujące o wszczęciu postępowania wznowieniowego były wyjaśniane i ustalane, organ odwoławczy miał wręcz obowiązek wydania rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał je w całości za nieuzasadnione. Skargę kasacyjną od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wywiodła B. SA w B., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 2 i 7 Konstytucji RP, co skutkowało naruszeniem zasad demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa oraz art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) - obowiązującej w dacie wydawania decyzji z dnia 11 października 1996 r. 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 28 kpa przez zrównanie interesu faktycznego z interesem prawnym; art. 7 kpa i wynikającej zeń zasady prawdy obiektywnej przez niepodjęcie przez organ wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; art. 148 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że strona skarżąca dowiedziała się o przedmiotowej decyzji z 1996 r. dopiero od momentu doręczenia jej odpisu tej decyzji; art. 77 kpa przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; art. 80 kpa przez dowolną ocenę dowodów; art. 6 kpa przez pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy zasady lex retro non agit; art. 149 § 3 kpa przez jego nieuwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1648/09 uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. NSA za trafny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sad podzielił pogląd doktryny, przedstawiony przez J. Borkowskiego w krytycznej glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.6.1988 r., IV SA 316/88 (OSP z 1991 r. nr 7 - 8, poz. 177), wskazujący na zasadniczą różnicę między postępowaniem głównym (którego przedmiotem są interesy prawne lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego), a postępowaniem nadzwyczajnym zakończonym decyzją o odmowie wznowienia postępowania, w którym rozpatruje się interesy prawne i obowiązki wynikające z przepisów prawnych zawartych w kpa. NSA wskazał, że postępowanie kończące się decyzją o odmowie wznowienia postępowania jest zupełnie inną sprawą pod względem prawnym od postępowania głównego. Z tego względu w kpa ustanowiono szczególny przepis o właściwości organu do orzekania o wznowieniu postępowania bądź o odmowie jego wznowienia (art. 150 § 1 kpa). Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Przepisy kpa określające kompetencje organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu wyższego stopnia ani do odmowy wznowienia postępowania, ani do wydania decyzji we wznowionym postępowaniu. Skoro zatem zgodnie z art. 150 § 1 kpa wyłącznie właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, to tym organem w konkretnej sprawie jest Burmistrz S. Końcowo Sad wyjaśnił, iż ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 i art. 145a kpa, może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expressis verbis stanowi art. 149 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania w decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa, w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustalił wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa, wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku zwarzył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie Na wstępie podnieść należy, iż Sąd administracyjny sprawuje kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej według kryterium legalności, tj. zgodności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy zastosowaniu których je wydano, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej jako p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od 2008 r., a wydane w nim rozstrzygnięcie kończące było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1648/09 uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt. II SA/Bk 87/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tym miejscu wskazać należy, iż wyrok kasacyjny II instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex 238489). Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które już wcześniej przesądzono, a które nie były przedmiotem kontroli NSA. Z uwagi na powyższe Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu związany był ustaleniami prawnymi i zaleceniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. Ustaleniami prawnymi wskazaniami w tym wyroku związane są również organy administracji publicznej ponownie orzekające w tej sprawie. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaakcentował różnicę między postępowaniem głównym, którego przedmiotem są interesy prawne lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, a postępowaniem nadzwyczajnym zakończonym decyzją o odmowie wznowienia postępowania, w którym rozpatruje się interesy prawne i obowiązki wynikające z przepisów prawnych zawartych w kpa. Odmienności pod względem prawnym obu tych postępowań, ma tę konsekwencję, iż w kpa ustanowiono szczególny przepis o właściwości organu do orzekania o wznowieniu postępowania bądź o odmowie jego wznowienia. Zgodnie z art. 150 § 1 kpa wyłącznie właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie miało kompetencji do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza S. W tym miejscu wskazać należy za NSA, iż przepisy kpa dotyczące właściwości organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu wyższego stopnia ani do odmowy wznowienia postępowania, ani do wydania decyzji we wznowionym postępowaniu. Co więcej organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, pozostaje właściwy do orzekania o dopuszczalności wznowienia postępowania również w wypadku, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa lub rzeczowa i organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Nawet jeśli organ ten nie był właściwy w sprawie, w której wydał decyzję w ostatniej instancji, już w chwili orzekania, pozostaje właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wznowienia postępowania. Dodać również należy, iż wbrew stanowisku Kolegium, to nie miejsce organu w strukturze administracji publicznej ani jego miejsce w toku instancji administracyjnych, lecz zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania. W konsekwencji nie jest możliwe przenoszenie do trybów nadzwyczajnych postępowania przepisów dotyczących kompetencji organów administracyjnych uregulowanych odnośnie do trybu postępowania głównego. Brak takiej możliwości wynika z samej istoty sprawy, o której się rozstrzyga. Stąd przyjąć należy, iż Kolegium przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., mocą, której uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie i orzekło o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczna decyzją Burmistrza S. z dnia [...] października 1996 r., uchybiło przepisom art. 138 § 1 pkt 2 i art. 149 § 3 w zw. z art. 149 § 1 i art.150 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z wyżej cytowanym art. 150 § 1 kpa w konkretnym przypadku, wyłącznie właściwym dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania jest Burmistrz S., tj. organ, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Natomiast za nie trafne uznać należy zarzuty skargi odnoszące się do wyników ustaleń, co do przyczyn wznowienia, w tym również z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Ustalenie bowiem, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w powołanym przepisie może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego. Stąd badanie przesłanek merytorycznych z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, na obecnym etapie postępowania jest niedopuszczalne – stanie się to możliwe i konieczne dopiero po wznowieniu postępowania - w trybie art. 149 § 2 kpa. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie treść wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego i prawidłowo je stosować. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 i art. 210 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).