II SA/Gl 833/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnień 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we B. z dnia [...] r. , którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta gminy G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy pozytywnego uzgodnienia lokalizacji istniejącego ogrodzenia oraz rozbiórki istniejącej części ogrodzenia z doprowadzeniem do granic własnych działek nr ewidencyjny [a] i [b] w miejscowości R. od strony działki nr ewidencyjny [c]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. ,Nr 156 , poz. 1118 ze zm. , dalej: pr.bud.), wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego zgłoszenia . Roboty polegały na budowie przez skarżącego ogrodzenia działek nr ewidencyjny [a] i [b] w miejscowości R. od strony miejsca publicznego – drogi wewnętrznej pozostającej we władaniu Gminy G. ( działka nr ewidencyjny [c]). W wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia organ drugiej instancji – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Delegatura w B., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał akt organu pierwszej instancji w mocy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. w zw. z art. 83 ust. 1 pr. bud. nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej z pozostawieniem ogrodzenia w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji podniesiono , iż Wójt Gminy G. nie wyraził zgody na przekroczenie linii rozgraniczających drogę wewnętrzną . W wyniku złożonego przez skarżącego odwołania organ drugiej instancji - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Delegatura w B., decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał akt organu pierwszej instancji w mocy, podzielając argumenty wskazane w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach , w wyniku skargi złożonej przez R. B. , wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt. II SA 483/08 uchylił decyzje organu drugiej i pierwszej instancji w sprawie rozbiórki części ogrodzenia. W uzasadnieniu wskazał , że organy rozpatrujące ponownie sprawę powinny rozważyć kwestię legalizacji budowy przedmiotowego ogrodzenia , a dopiero w wyniku jednoznacznego ustalenia braku takiej możliwości orzec o rozbiórce. Ewentualna legalizacja uzależniona jest od zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , tym bardziej że z obowiązującego planu nie wynika zakaz budowy w liniach rozgraniczających drogę. W kolejnym etapie postępowania , po podjęciu wskazanego wyżej wyroku , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , działając na podstawie art. 51 ust. 7 pr. bud., decyzją nr [...] dnia [...] r. , [...], nałożył na inwestora – R. B. , obowiązek przedłożenia w terminie do [...] r. pozytywnego uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działki nr [a] w R. z zarządcą drogi nr [c] – Wójtem Gminy G. , we fragmencie , w którym nie przekroczył granicy działki stanowiących jego własność. W uzasadnieniu przywołano przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. w związku z ust. 7 tego artykułu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 , właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem , określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 pr. bud.). Na podstawie powyższej decyzji skarżący w dniu [...] r. wystąpił do Wójta Gminy G. o uzgodnienie lokalizacji istniejącego uzgodnienia oraz rozbiórki istniejącej części ogrodzenia z doprowadzeniem go do granic własnych działek nr ewidencyjny [a] i [b] w miejscowości R. od strony działki nr ewidencyjny [c](droga). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt odmówił dokonania pozytywnego uzgodnienia wskazując na to , że działka nr [c] stanowi drogę wewnętrzną , która jest jedynym szlakiem komunikacyjnym prowadzącym od drogi publicznej do innych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Usytuowanie ogrodzenia uniemożliwia korzystanie z tego szlaku komunikacyjnego przez właścicieli nieruchomości. Postanowienie powyższe zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium w B. rozstrzygnięciem z dnia [...] r. nr [...] i przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało , iż koniecznym jest uzupełnienie akt sprawy o wyrok Sądu opatrzony klauzulą prawomocności. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy G. ponownie odmówił uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia , zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało to postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podkreśla , iż w świetle postanowień § 1 ust. 2.8 Rozdziału 3 – Przepisy szczegółowe dotyczące przeznaczenia terenów wchodzących w skład sołectwa R., zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] poz. [...]) legalizacja ogrodzenia w sposób wskazany przez skarżącego nie jest możliwa. Znaczna część tego ogrodzenia zbytnio zbliża się do drogi wewnętrznej należącej do Gminy G. W skardze na to postanowienie dnia [...] r. R. B. wnosi o jego uchylenie. W jego ocenie organ odwoławczy nie zgromadził wszystkich dowodów w sprawie nie występując do organu pierwszej instancji o akta sprawy , w których znajduje się pismo pracownika Gminy Gilowice stwierdzające , że dla drogi nr ewidencyjny [c] położonej w R. , zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przewidziana żadna linia rozgraniczająca. Działka nr [c] nie jest oznaczona w planie symbolem jakiejkolwiek drogi , lecz symbolem "24M" , a więc jako działka budowlana. Nie znajduje potrzeby dokonywania uzgodnień lokalizacji ogrodzenia od stron y działki budowlanej. Podnosi także , iż Wójt Gminy G. zlecił sporządzenie aktualizacji mapy "pierwszemu lepszemu" geodecie , zamiast godecie sądowemu. Organ odwoławczy , jak twierdzi skarżący , nie wziął pod uwagę jego argumentów , iż właścicielka nieruchomości sąsiedniej nie dojeżdża do swojej posesji po działce nr [c] , lecz po innej działce nr [d]. Nie zgadza się również z twierdzeniem Kolegium jakoby zamierzał uchronić przed rozbiórką maksymalnie duży fragment ogrodzenia w sytuacji , kiedy to on wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie rozbiórki istniejącej części ogrodzenia z doprowadzeniem go do granic własnych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę podtrzymało argumenty przywołane w kwestionowanym postanowieniu. Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). W niniejszej sprawie Sąd orzekł o nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., podobnie jak utrzymane w nim w mocy postanowienie Wójta Gminy G. , zostało podjęte bez podstawy prawnej , tym samym było obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Materialnoprawnej podstawy zaskarżonego postanowienia , w związku z zasadą legalności wiążącą organy administracji publicznej , nie można upatrywać w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r. , [...] , nakładającej na skarżącego obowiązek przedłożenia pozytywnego uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działki nr [a] w R. z zarządcą drogi nr [c] – Wójtem Gminy G. , we fragmencie , w którym nie przekroczył granicy działki stanowiących jego własność. W uzasadnieniu przywołano przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. w związku z ust. 7 tego artykułu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 , właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem , określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 pr. bud.). Z kolei odpowiednie stosowanie tego przepisu odnosi się do przypadków wykonania robót budowlanych w sytuacjach innych , niż określone w art. 48 albo w art. 49b, w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 pr. bud.) tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach . Nie budzi wątpliwości , zwłaszcza w związku z wykładnią przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt. II SA 483/08 , dotyczącej kwestii rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia , iż budowa tego ogrodzenia od strony miejsca publicznego, jakim jest projektowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga wewnętrzna pozostająca w samoistnym posiadaniu Gminy G. , wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 23 pr. bud. Wskazany przepis odnosi tego rodzaju obowiązek do robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony dróg , ulic , placów , torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia powyżej 2,20 m . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Z. tą oceną prawną Sądu pozostawał związany. Wobec tego organ nadzoru budowlanego uwzględniając ocenę prawną Sądu , w oparciu o art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 50 ust. 1 pkt. 1 pr. bud. , był uprawniony do nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Trzeba jednak zważyć , że hipoteza przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. obejmuje możliwość nałożenia na inwestora dwojakiego rodzaju obowiązków tj. wykonania "określonych czynności" lub wykonania ""robót budowlanych". W pierwszym przypadku chodzi o wykonanie czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych (por. Z.Niewiadomski , Prawo budowlane. Komentarz , Warszawa 2009 , s. 556) . W wyroku z 29 stycznia 2009 r . II SA/Wr 72/08 (LEX nr 569237) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził pogląd , który skład orzekający Sądu podziela , iż " Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku." Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 13 listopada 2008 r. , II SA/Op 181/08 (LEX nr 533173): "Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych, obniżenia wysokości budynku o jedną kondygnację, zmiany konstrukcji dachu itp." Obowiązek uzyskania uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia od strony projektowanej w planie drogi wewnętrznej z "zarządcą drogi" tj. Wójtem Gminy G. z całą pewnością nie mieści się w zakresie pojęcia "roboty budowlane" , jak i "określone czynności’" w rozumieniu wyżej przyjętym, jakie powinny zostać podjęte w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Ewentualnej podstawy materialnoprawnej do nałożenia tego rodzaju obowiązku można by poszukiwać w przepisie art. 49b ust. 2 pr.bud. , regulującego zasady legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia.. Jeżeli budowa takiego obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten , jak wynika z pkt.3 , stwarza możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia zaświadczenia wydanego przez właściwego wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego , natomiast nie daje podstawy do nałożenia obowiązku uzyskania zgody na budowę. Także obowiązek przedłożenia dokumentów , o których mowa w art. 30 ust. 2 pr., bud., w tym m.in. wymaganych prawem uzgodnień , podstawy takiej nie kształtuje . Zgodnie ze wskazanym przepisem (zdanie drugie), do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zatem o konieczności uzyskania uzgodnienia organ nadzoru budowlanego nie rozstrzyga swobodnie , ale czyni to na podstawie wyraźnych przepisów szczególnych , z których konieczność uzgodnienia będzie wynikała . Przewidują to w szczególności przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. , Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy przewiduje , iż szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Hipoteza tego przepisu obejmuje swoim zakresem tylko pasy drogowe wydzielone dla dróg publicznych , a więc zakwalifikowanych formalnie w trybie i w formach przewidzianych przez ustawę do tej kategorii , natomiast nie obejmuje pasów drogowych dróg wewnętrznych. W rozpatrywanej sprawie , co nie budzi żadnych wątpliwości, sporne ogrodzenie zostało wybudowane na działce stanowiącej własność skarżącego , od strony drogi projektowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga wewnętrzna. Nie zmienia tego faktu pozostawanie działki przeznaczonej pod tą drogę w samoistnym posiadaniu Gminy G. W konkluzji powyższych rozważań przyjąć przyjdzie , iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] odmawiające uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działki nr [a] w R. z zarządcą drogi nr [c] – Wójtem Gminy G., jak również wskazane postanowienie organu pierwszej instancji , zostały podjęte bez podstawy prawnej. Obowiązujące przepisy prawa budowlanego , jak również związane z nimi przepisy materialnego prawa administracyjnego , nie przewidują obowiązku uzyskania przez inwestora zgody gminy, w której samoistnym posiadaniu pozostaje działka przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną , na lokalizację ogrodzenia działki budowanego w granicy własnej działki przekraczającego jednak granice linii rozgraniczających projektowanej drogi wewnętrznej. Kierując się wskazanymi powyżej względami oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.