II SA/Gd 911/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. J. na decyzję Wojewody z dnia 1 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 10 października 2006 r. T. J. – reprezentowany przez M. F. - złożył do Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako m.in. działka nr [...] o pow. 4734 m2, położona w G. Zdaniem pełnomocnika od dnia wywłaszczenia nieruchomość należąca do A. J. oraz R. J. - poprzedniczek prawnych T. J. (postanowienie Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny z dnia 18 listopada 1988 r. sygn. akt [...], postanowienie Sądu Rejonowego Wydział VII Cywilny z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt [...]) - nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, co oznacza, iż nieruchomość stała się z mocy prawa zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2006 r. Nr [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej od załatwienia wniosku T. J. i wyznaczył Prezydenta Miasta wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia sprawy opisanego wniosku. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 142 w związku z art. 136 - 141, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia 16 lipca 2010 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w G. przy ul. K., stanowiącej obecnie wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. 4734 m (dawniej część działki nr [...]), karta mapy 10, zapisanej w Księdze Wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy - Wydział Ksiąg Wieczystych. W decyzji określono również, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność Gminy Miasta podlega zwrotowi na rzecz T. J. - spadkobiercy byłego właściciela - który zobowiązany został jednocześnie do zwrotu na rzecz Gminy Miasta odszkodowania w łącznej kwocie 90 566 zł. Odszkodowanie obejmuje zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 36 599 zł oraz zwiększenie wartości nieruchomości w wysokości 53 967 zł. Organ I instancji ustalił, iż Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 sierpnia 1978 r. Nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 82 596 m, będącej współwłasnością A. J. i R. J. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta i na cele rozbudowy ulicy O. i C., za odszkodowaniem w łącznej wysokości 2 484 341 starych złotych, w tym za grunt w wysokości 1 713 096 zł. W związku z likwidacją siedliska gospodarstwa rolnego, znajdującego się w G. przy ul. C. 6, na żądanie właścicielek i wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta, dodatkowo orzeczono o wywłaszczeniu parceli nr [...], która zgodnie z materiałami do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy W., przeznaczona była pod budownictwo wielorodzinne i usługi. Prezydent wskazał, iż zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przeprowadzone w dniu 16 lipca 2009 r. oględziny wykazały, że działka nr [...] o pow. 4734 m2, nie jest zagospodarowana na cel będący przedmiotem jej przejęcia, to jest rozbudowę ulicy O. i C. W dniu oględzin przedmiotowa działka była niezabudowana, znajdowała się na niej płyta betonowa, stół do ping - ponga, drewniane ławki, betonowe kosze do śmieci. Nieruchomość porośnięta była dziko rosnącą trawą oraz drzewami, teren nie był ogrodzony. Organ ocenił, że w niniejszej sprawie zaistniała zbędność wywłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej dawniej część działki nr [...], obecnie działkę nr [...] o pow. 4734 m2 a także, że do czasu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel przejęcia nie został zrealizowany na nieruchomości stanowiącej obecnie wydzieloną działkę nr [...] - dawniej część działki nr [...] . Gmina Miasta złożyła odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, domagając się jej uchylenia i orzeczenia odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie odwołującej się z sentencji decyzji z dnia 26 sierpnia 1978 r. wynika, iż nieruchomość została wywłaszczona na cele rozbudowy ul. O. i C. natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż zgodnie z materiałami do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy mieszkaniowej W. przeznaczona ona została pod budownictwo wielkomieszkaniowe i usługi. Wobec takich rozbieżności organ I instancji powinien podjąć kroki mające na celu ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia, a nie jednostronnie przyjmować, iż nieruchomość została wywłaszczona na cel rozbudowy ulic i na podstawie wyników oględzin orzec o jej zwrocie. W takiej sytuacji prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna nastąpić w szczególności na podstawie analizy przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydawania decyzji wywłaszczeniowej oraz wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a przede wszystkim na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W ocenie Gminy Miasta celem nabycia przedmiotowej działki było budownictwo wielkomieszkaniowe i usługi i cel ten został zrealizowany. Faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości potwierdza operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, z którego jednoznacznie wynika, iż działka stanowi element terenów rekreacyjnych i wypoczynkowych dla mieszkańców pobliskich osiedli. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), decyzją z dnia 1 października 2010 r. Nr WG.III/ŻS/7724-440/2010 uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Wojewody zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, wydana została z naruszeniem przepisów kpa oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wskazał, iż zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje rozdział 6, dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 przepisy tego działu stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), to jest ustawy, na podstawie której nieruchomość, objętą wnioskiem o zwrot przejęto na własność Państwa. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak stanowi art. 137 ust. 1 nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, nieruchomość winna być zwrócona poprzedniemu właścicielowi, a organ administracji winien zawiadomić poprzedniego właściciela bądź jego spadkobierców o możliwości ubiegania się o zwrot, tj. poprzez złożenie wniosku w terminie 3 miesięcznym od daty powiadomienia. Istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie kwestii czy cel ten udało się zrealizować. Na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewoda stwierdził, iż w dniu nabycia spornej nieruchomości przez Państwo, stanowiła ona własność A. J. i R. J. Wnioskodawca jest spadkobiercą poprzednich właścicielek, a swoje prawa wywodzi z prawomocnych postanowień sądowych stwierdzających nabycie praw do spadku. Wojewoda ustalił, iż w treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 1978 r. wskazano, że wywłaszczenie następuje na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta na cele rozbudowy ulicy O. i C. oraz pod budownictwo wielorodzinne i usługi. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, rozstrzygając przedmiotową sprawę, w ocenie Wojewody, skoncentrował się przede wszystkim na dowodzie z oględzin spornej nieruchomości, pomijając w znacznej mierze inne dowody, które pozwoliłyby wyjaśnić, co działo się ze sporną nieruchomością w okresie 7 albo 10 lat od dnia jej przejęcia przez Państwo. Organ I instancji całkowicie pominął konieczność zbadania, jakie były losy spornej nieruchomości po roku 1978 oraz nie ustalił wszystkich faktów istotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ I instancji nie odniósł się do przesłanek zbędności zawartych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji nie zgromadził w aktach decyzji lokalizacyjnej dotyczącej realizacji celu wyznaczonego w decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w dniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, tym samym organ nie poczynił żadnych działań w celu zebrania dokumentów archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 2 stycznia 2008 r. o warunkach zabudowy wskazuje, iż działka o nr [...] położona przy ul. K. jest przeznaczona pod infrastrukturę techniczną budynków mieszkalnych wielorodzinnych – w aktach brak jednak informacji o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie zgromadził wszystkich dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania a braki te nie pozwalają w żaden sposób, jak tego dokonał organ I instancji, stwierdzić tylko na podstawie wizji lokalnej, że sporna nieruchomość podlega zwrotowi. Organ w toku postępowania powinien był wyjaśnić dlaczego dał wiarę jednym dowodom, a odmówił wiary innym dowodom, przeprowadzając w tej materii postępowanie wyjaśniające. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód, wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Prezydent Miasta nie zgromadził w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr KW [...] obrazującego stan prawny przedmiotowej nieruchomości na dzień wywłaszczenia oraz posłużył się kserokopią odpisu KW [...]. Kserokopie dokumentów według Wojewody nie stanowią dowodów w sprawie. Ponadto Wojewoda wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 140 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. W przypadku osób, które pozbawione zostały własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Natomiast w myśl przepisu art. 140 ust. 4 tej ustawy w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się lub powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Wojewoda podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 904/2009), że wskazane w art. 140 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego. W ocenie Wojewody opinia biegłego do spraw szacowania nieruchomości winna porównywać stan nieruchomości z daty wywłaszczenia oraz z daty zwrotu, z wyłączeniem jednak wszelkich nakładów dokonanych po dacie kiedy dysponent nieruchomości powziął zamiar użycia jej w celu innym niż cel wywłaszczenia. Wnioskodawca zobowiązany może zostać jedynie do zwrotu kwoty powstałej w wyniku obliczenia różnicy pomiędzy wartością nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia i według stanu na dzień rozpoczęcia realizacji celu innego niż cel wywłaszczenia, tj. wartości tych urządzeń, które powstały w wyniku realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda stwierdził wobec tego, że wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261, z 2004 r., poz. 2603 ze zm.) zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkowało wadliwością postępowania, gdyż organ nie wykazał, które "nakłady" poczyniono dla realizacji celu wywłaszczenia. Zatem w ponownym postępowaniu organ mając na uwadze wskazany sposób wykładni art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie zobowiązany jednoznacznie wykazać, które działania podjęte na gruncie zwracanym były działaniami podjętymi bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu i zwiększy jej wartość. Dopiero tak ustalona wartość może być podstawą zwiększenia zwaloryzowanego odszkodowania. Budowle opisane na str. 8 operatu szacunkowego przedmiotowej wyceny nie stanowią trwale z gruntem związanych budowli i mogą być w każdej chwili usunięte. Budowa infrastruktury technicznej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do operatu szacunkowego, pomimo wątpliwości wnioskodawcy. Natomiast obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w ramach motywowania podjętej decyzji jest ustosunkowanie się w jej uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r., sygn. akt IIISA/Wa 180/05, LEX nr 166546 ). Wojewoda zauważył również, że prawo do żądania zwrotu nieruchomości przysługuje do części nieruchomości wywłaszczonej na żądanie właściciela, ale wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cele wywłaszczenia. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy zwrotu tylko tej części wywłaszczonej nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło na żądanie byłych właścicieli, to w takim przypadku nie jest możliwy zwrot przedmiotowej części nieruchomości (patrz: wyrok WSA Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 869/06). T. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana: z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa, poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż część wywłaszczonej nieruchomości została przyjęta przez Skarb Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo wielorodzinne i usługi; z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie podstawy prawnej odnośnie wyrażonej w uzasadnieniu oceny prawnej, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie podlega zwrotowi, gdyż została wywłaszczona na żądanie poprzedniego właściciela oraz z naruszeniem art. 136 ust 4 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie i tym samym przyjęcie, iż te przepisy mają zastosowanie w sprawie. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, iż cel wywłaszczenia został wprost wskazany w sentencji decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 2010 r. jako rozbudowa ulicy O. i C., w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, iż celem wywłaszczenia było budownictwo wielorodzinne i usługi. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy do ustalenia celu wywłaszczenia, w sytuacji gdy ten został wprost wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, na dodatek w sposób konkretny, czytelny, zrozumiały. Zapisy planu mogą co najwyżej mieć charakter pomocniczy w przypadku trudności z ustaleniem faktycznego celu wywłaszczenia czy też jego nieprecyzyjnym określeniem. Ponadto zdaniem skarżącego instytucje zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się niezależnie od tego na czyj wniosek dokonano wywłaszczenia, tzn. czy wnioskodawcą był podmiot, na rzecz którego wywłaszczenie miało nastąpić czy też właściciel nieruchomości. Przepisy art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się do wszystkich nieruchomości wywłaszczonych, niezależnie od podstawy prawnej ich przyjęcia. Należy rozróżnić, iż nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa następuje w drodze umowy sprzedaży a przyjęcie na podstawie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. uczestnik postępowania Prokurator Okręgowy w Gdańsku wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do wymogu określonego w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej ppsa, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Decyzja podlegająca kontroli Sądu jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i określenia wysokości odszkodowania za zwrot. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 kpa obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Zatem organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. M. Jaśkowska, A.Wróbel; Komentarz bieżący do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2010). Rozważając dalej, należy wskazać, że art. 138 § 2 zdanie drugie kpa przewiduje, iż przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednakże organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami tego organu. W związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa mają charakter niewiążący prawnie, przy czym wiążą one organ pierwszej instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, lecz sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. W kontekście powyższych rozważań ocenić trzeba, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Decyzja Wojewody wskazuje na istotne wady postępowania wyjaśniającego: dotyczące jego kompletności, polegającej na niezebraniu dowodów niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia; braku właściwej oceny dowodów oraz wskazanie na wadliwość istotnego dowodu, jakim był operat szacunkowy; w ślad za tym idące naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), pozostające w związku z nieustaleniem w sposób jednoznaczny celu wywłaszczenia spornej działki, a wobec tego nieuzasadnionym przyjęciem braku jej zbędności na cele wywłaszczenia oraz wadliwe wyliczenie ustalonego odszkodowania. W okolicznościach niniejszej sprawy wymienione wyżej wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji wykazane zostały prawidłowo i w sposób należycie uzasadniony. W kontrolowanym postępowaniu, w przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy, wbrew twierdzeniom skargi sporna pozostawała kwestia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej – w rozpatrywanym przypadku podjętej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Sąd zaznacza przy tym, że zastosowanie art.136 u.g.n. następuje w rozpatrywanym przypadku wprost, a nie jak twierdzi Wojewoda poprzez art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym zresztą przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Wymaga podkreślenia, że tryb przewidziany w art. 136 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia wyłącznie na podstawie przepisów tej ustawy, ale dotyczy nieruchomości wywłaszczonych niezależnie od daty wywłaszczenia, decyzją podjętą na podstawie ustawy wywłaszczeniowej, oraz w szczególnych przypadkach określonych w art. 216 u.g.n. (co w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). Ten zarzut skargi, chociaż trafny, nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, to jest na prawidłowość podjęcia decyzji kasacyjnej. Treść decyzji o wywłaszczeniu, z dnia 26 sierpnia 1978 r. (vide: fotokopia k. 6 akt administracyjnych I instancji) wskazuje, że wywłaszczeniu podlegały parcele nr 51/6, 95/6, 96/6 niezbędne dla rozbudowy ulicy C., co do których orzeczono na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis ten przewidywał, że "wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych". Ponadto, w związku z likwidacją siedliska gospodarstwa rolnego znajdującego się na wywłaszczonym terenie przy ul. C. 6 na żądanie właściciela i wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miast (cyt. z decyzji) orzeczono wywłaszczenie parceli nr [...]. Wśród wymienionych w sentencji tej decyzji przepisów stanowiących jej podstawę prawną znalazł się art. 5 ust. 3 tej ustawy, według którego "wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe". Z dokumentów archiwalnych odnoszących się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości w aktach znajduje się jedynie decyzja Wojewody z dnia 14 października 1978 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 26 sierpnia 1978 r. Do skargi dołączona została natomiast fotokopia obwieszczenia z dnia 4 sierpnia 1978 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do parceli nr [...] oraz nr [...] i o rozprawie administracyjnej (wywłaszczeniowo – odszkodowawczej), która miała się odbyć dnia 23 sierpnia 1978 r. W aktach brak jest trzech wniosków Dyrekcji Rozbudowy, wniosku A. J. i R. J. – dotyczącego objęcia wywłaszczeniem działki nr [...] oraz protokołów trzech rozpraw administracyjnych przed podjęciem decyzji z dnia 26 sierpnia 1978 r. (o rozprawach poprzedzających rozstrzygnięcie mowa jest w tej decyzji). Brak powyższych dowodów w świetle treści decyzji wywłaszczeniowej nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie istnienia celu wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...]. W świetle treści decyzji wywłaszczeniowej nie budziłby wątpliwości jedynie cel wywłaszczenia pozostałych wymienionych w tej decyzji parceli, których wywłaszczenia domagała się Dyrekcja Rozbudowy Miast (na rozbudowę ulic O. i C.). Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem przywołanym w zaskarżonej decyzji, że jeżeli doszłoby do wywłaszczenia na wniosek właściciela w trybie określonym w art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, więc dopuszczającego wywłaszczenie na żądanie właściciela całej nieruchomości, gdy w wyniku wywłaszczenia część pozostawiona właścicielowi nie nadaje się do racjonalnego zagospodarowania, wyłączone byłaby możliwość zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA/1626/94, ONSA z 1997 r., Nr 1, poz. 42, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 869/06). Niemniej uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego, w tym niezgromadzenie wymienionych wyżej dokumentów postępowania wywłaszczeniowego, w tym także brak ustaleń odnośnie decyzji lokalizacyjnych odnoszących się do określonego w decyzji z dnia 26 sierpnia 1978 r. celu wywłaszczenia (rozbudowy ulic) nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy w rezultacie doszło do wywłaszczenia w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., czy też wszystkie parcele wymienione w decyzji zostały również objęte wnioskiem Dyrekcji Rozbudowy Miast na cele wywłaszczenia. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla zastosowania przepisu art. 136 u.g.n. oraz ustaleń zbędności na cele wywłaszczenia, o którym mowa w art. 137 u.g.n. Ponadto, jak zasadnie wywodzi Wojewoda, postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, toczące się w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ogranicza się tylko do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości, ale zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08 Baza orzeczeń LEX nr 552276, gdzie mówi się m.in.: "Przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej."). Trafna jest w związku z powyższym ocena wadliwości decyzji Prezydenta z dnia 16 lipca 2010 r. z uwagi na brak wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość może być uznana za zbędną w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, oczywiście po ustaleniu prawidłowego celu wywłaszczenia. W świetle powyższych rozważań nie mniej zasadna jest ocena wadliwości operatu stanowiącego podstawę do wyliczenia zwrotu odszkodowania. Poza istotnym zastrzeżeniem, jakim jest całkowity brak oceny tego dowodu przez organ pierwszej instancji i w rezultacie naruszające przepis art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji z dnia 16 lipca 2010 r., zgodzić się trzeba z Wojewodą, że sposób wyliczenia odszkodowania narusza przepis art. 140 u.g.n. Po pierwsze, zasadą jest, że zwrotowi wywłaszczonej nieruchomości towarzyszy zwrot odszkodowania, które otrzymał jej właściciel w chwili wywłaszczenia, jak stanowi o tym art. 140 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem, że nastąpiło takie zmniejszenie wartości nieruchomości, które sprawia, że wartość odszkodowania po waloryzacji przewyższyłaby wartość nieruchomości. Sąd tylko na marginesie zaznacza, iż tej okoliczności, że właścicielki nieruchomości (poprzedniczki prawne skarżącego) otrzymały odszkodowanie w chwili wywłaszczenia organ pierwszej instancji w ogóle nie zbadał, a chociażby nie ocenił, że pozostaje bezsporna, o ile materiał dowodowy na ocenę taką pozwala. Następnie wskazać trzeba, że odszkodowanie pieniężne w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 u.g.n., a więc w przypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 5 grudnia 1990 r. jego wysokość nie może być większa niż 50% aktualnej wartości nieruchomości. Ponadto, stosownie do treści art. 140 ust. 3 u.g.n. jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Jak wynika z treści operatu, wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono według cen nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe i mieszkaniowo – usługowe, gdyż działka "faktycznie realizuje cele zaplecza mieszkalnego" (vide: operat str. 8). W decyzji pierwszej instancji przyjmuje się, że: "aktualne wykorzystanie działki nr 138/6 (...) w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazuje, że nie została ona wykorzystana na cele komunikacyjne". Jednocześnie organ ten zaaprobował zwiększenie wartości nieruchomości, prawdopodobnie, bo nie wynika to z uzasadnienia decyzji, uwzględniające poniesione nakłady na nieruchomość wynikające z jej funkcji przyjętej w operacie, a niepozostające w związku z określonym w decyzji "celem komunikacyjnym". Zasadne są w związku z powyższym zastrzeżenia Wojewody odnoszące się do tego, że zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko tych, które są związane z realizacją celu publicznego. Sąd w niniejszym składzie podziela wskazane przez organ odwoławczy stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II RZ 904/09 (Baza orzeczeń Lex nr 606681) wywodzone z norm konstytucyjnych. W szczególności wskazuje się w tym wyroku, że "art. 140 ust. 4 może być wykładany tylko w zgodzie z Konstytucją, a to oznacza, że nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Organy obu instancji przyjęły, że nakłady takie obciążają byłego właściciela, bo zwiększają wartość zwracanego odszkodowania. Praktyka taka jest niedopuszczalna, gdyż nawet w przepisach prawa cywilnego nakłady o tyle mogą zwiększać wartość czegokolwiek, o ile były konieczne i usprawiedliwione, zatem nie polepszały rzeczy. Dopuszczenie w art. 140 ust. 4 u.g.n. innej reguły byłoby akceptowaniem niesprawiedliwości, bo byłego właściciela stawiałoby w sytuacji dużego niebezpieczeństwa, nie wyłączając sytuacji świadomie podejmowanych przez organy celem zablokowania zwrotu przez zawyżanie należnego, podlegającego zwrotowi odszkodowania np. przez zabudowę albo nakłady czynione na gruncie objętym postępowaniem zwrotowym. W ocenie Sądu treść art. 140 ust. 4 musi być wykładana systemowo i celowościowo, gdyż nie można tracić z pola widzenia funkcji jaką ten przepis ma spełnić. Wychodząc z takiego założenia trzeba przyjąć, że przepis ten wskazując na zwiększenia wartości nieruchomości, wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu, wiąże wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami, które zmierzały do realizacji celu publicznego, dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Z tego powodu treść tej regulacji musi być ustalana w kontekście art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Tylko takie "nakłady" poczynione przez organ lub podmiot realizujący cel publiczny mogą być dokonane na rachunek i ryzyko poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą obciążać podmiotu, na rzecz którego następuje zwrot nieruchomości." W tym kontekście decyzja organu pierwszej instancji wskazująca na inny cel wywłaszczenia i aprobująca zwiększenie odszkodowania na skutek nakładów poniesionych w innym celu jest niewątpliwie wadliwa. Niemniej należy podkreślić, że decyzja ta w zakresie ustalenia odszkodowania jest całkowicie niejasna, w szczególności niepodany został sposób jego wyliczenia z odniesieniem do zastosowanych przepisów prawa. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajdują się odręcznie i maszynowo poczynione notatki, z pieczątką Urzędu Miasta Wydziału Skarbu (vide: k. 36-37 oraz dwie kartki nieponumerowane), które prawdopodobnie mają przedstawić sposób wyliczenia odszkodowania, jednakże nie stanowią one elementu decyzji, o którym mowa w art. 107 kpa. Nie może podlegać aprobacie taki sposób działania organu administracji, że w sposób lakoniczny, wręcz skrótowy uzasadnia rozstrzygnięcie, które w związku z tym pozostaje niejasne co do zasadniczych elementów. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że przedstawiony wyżej zakres postępowania wyjaśniającego przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 kpa. Biorąc pod uwagę czynności, jakie jeszcze muszą być podjęte, dowody jakie trzeba zebrać i poddać analizie, prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy niewątpliwie, co wykazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, a uzupełnienia w takim zakresie może dokonać jedynie organ pierwszej instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, naruszałoby to zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wprawdzie Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie odniósł się wprost do przyczyn niezastosowania art. 136 kpa, ale obszernie i trafnie wywiódł przesłanki dla wydania decyzji kasacyjnej, którą w ocenie Sądu należy zaaprobować. Nietrafne są w związku z powyższym zarzuty skargi naruszenia przez Wojewodę przepisów art. 7, 77, 107 § 3 kpa. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania w sposób ewidentny miało miejsce przed organem pierwszej instancji, a z przyczyn wyłożonych prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wykazał konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.