I SAB/Wa 316/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Dorota Gaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. B., M. K. i T. K. na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [..] W. do rozpoznania wniosku M. B., M. K. i T. K. z dnia [...] maja 2008 r. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. zasądza od Prezydenta [...] W. na rzecz M. B., M. K. i T. K. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. B., T. K. i M. K. wnieśli w dniu [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] W. polegająca na nierozpatrzeniu ich wniosku z dnia [..] maja 2008 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości położone w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] oraz przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili, iż w ich ocenie organ podejmuje jedynie pozorne czynności w sprawie, nie wydaje decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę, nie informuje również o przyczynach zwłoki, jak też nie wskazuje terminu, w którym sprawa zostanie załatwiona. W odpowiedzi na skargę Prezydent [..] W. podał, że postępowanie w niniejszej sprawie, prowadzone na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polega na gromadzeniu dokumentów potwierdzających prawa podmiotowe wnioskodawcy do ubiegania się o odszkodowanie, określeniu aktualnego właściciela gruntu, pozyskaniu map sytuacyjnych, występowaniu do sądu wieczystoksięgowego po zaświadczenia hipoteczne i do biegłych po opinie. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie została wyjaśniona kwestia daty, w której byli właściciele utracili możliwość posiadania przedmiotowego gruntu. Ustalenie tej daty jest utrudnione między innymi przez brak akt lokalizacyjnych inwestycji. W związku z powyższym biegłemu geodecie zlecone zostało sporządzenie opracowania geodezyjnego, polegającego na znaczeniu granic decyzji dotyczących lokalizacji ulic [..] na odcinku obejmującym przedmiotową nieruchomość, lub innych decyzji, w następstwie których część przedmiotowej nieruchomości znalazła się w liniach rozgraniczających w/w ulic. Organ wskazał, że poinformował skarżących o niemożności załatwienia sprawy w terminie oraz że na skutek gromadzenia dodatkowej dokumentacji decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia [...] lutego 2011 r. Niezależnie od powyższych wyjaśnień organ zarzucił skarżącym, że przed wniesieniem skargi nie złożyli zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że wprawdzie skarżący podali, iż przed wniesieniem skargi złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jednak organ ten nie przesłał go Prezydentowi Miasta [...] W., w związku z czym nie mógł się do niego ustosunkować, ani określić daty, w której ono wpłynęło. Ponadto organem właściwym do rozpoznania zażalenia na niezałatwienie przez Prezydenta [...] W. niniejszej sprawy jest Wojewoda [...]. W związku z powyższym Prezydent [...] W. wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: wniosek o odrzucenie skargi nie jest zasadny. Na niezałatwienie sprawy w terminie stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (red. T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88; postanowienie NSA z 12 lutego 2002 r., II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność nie może mieć zatem decydującego znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/2006). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że strony wyczerpały skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wniesienie w dniu [...] lipca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenia na niezałatwienie przez Prezydenta [..] W. wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości położone w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] oraz przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Przyznać należy rację Prezydentowi [...] W., że zażalenie zostało wniesione do organu niewłaściwego, gdyż zażalenie powinien rozpoznać Wojewoda [...] jako organ wyższego stopnia nad Prezydentem [..] W. wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Jednakże zażalenie to zgodnie z właściwością winno być przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W . do organu właściwego, co miało miejsce - jak wynika z akt sprawy. Wobec powyższych okoliczności należało uznać, iż czynności dokonane przez stronę skarżącą wyczerpały obligatoryjny tryb zażaleniowy skutkujący możliwością zaskarżenia bezczynności Prezydenta [...] W.. Bez znaczenia jest przy tym fakt, iż organ wyższego stopnia nie rozpoznał faktycznie zażalenia skarżącego, albowiem dla oceny dopuszczalności skargi istotna jest sama okoliczność złożenia przez stronę pisma mającego charakter zażalenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Przechodząc do meritum sprawy, uznać należy, że skarga jest zasadna, gdyż Prezydent [..] W. pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za nieruchomości położone w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [..] m2 z obrębu [...] oraz przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [..] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 a tej ustawy, tj. (1) decyzje administracyjne, (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, oraz (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc powyżej wskazane ogólne zasady postępowania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż oznacza to obowiązek organu administracji publicznej podjęcia właściwych działań, działań celowych, które umożliwią rozpatrzenie wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w ustawowym terminie. Przy czym wskazać należy, że z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. wynika obowiązek organów administracji publicznej załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że dopiero pozyskanie pełnego materiału dowodowego umożliwi zakończenie postępowania i wydanie decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ podejmował próby wyjaśnienia kwestii daty, w której byli właściciele utracili możność posiadania przedmiotowego gruntu i że okoliczności te są trudne do ustalenia ze względu na braki dokumentacyjne. Jednakże w takiej sytuacji organ mógł zwrócić się do wszystkich instytucji niezwłocznie po wniesieniu wniosku o odszkodowanie zamiast zwracać się do nich z osobna na przestrzeni dwóch lat. Z akt sprawy bowiem wynika, że pismami z dnia [..] września 2008 r. Urząd Miasta [...] W. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] w W. oraz do Archiwum Państwowego Miasta [...] W. o nadesłanie kopii decyzji lokalizacyjnych z załącznikiem graficznym protokołów przekazania gruntu inwestorowi, pozwoleń na budowę, dziennika budowy, pozwoleń na użytkowanie oraz innych dokumentów dotyczących realizacji inwestycji na nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [..] (pod drogą – ulica [...]) i nr [...] (pod drogą – ulica [...]) w obrębie [...]. Kolejno pismem z dnia [..] lutego 2009 r. Urząd zwrócił się do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. o wyjaśnienie kiedy zostały wytyczone linie rozgraniczające ulic [...]. Następnie pismami z dnia [...] września 2009 r. Urząd Miasta [...] W. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w W. i do Biura [...] W. S.A. o udzielenie informacji kiedy rozpoczęto i zakończono rozbudowę (poszerzenie) ulicy [...] na odcinku obejmującym przedmiotową nieruchomość, kiedy rozpoczęto i zakończono budowę ulicy [...], jakie dokumenty stanowiły podstawę do wytyczenia w/w ulic na terenie obejmującym przedmiotową nieruchomość hipoteczną. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Urząd Miasta [...] W. zwrócił się do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. o wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na wykreśleniu na mapie ewidencyjnej granic nieruchomości hipotecznej położonej przy ul. [...] ul. [...]. Dopiero pismem z dnia [...] listopada 2010 r. organ poinformował skarżących o przyczynach przedłużania się terminu prowadzenia postępowania oraz podał, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia [...] lutego 2011 r. Przy czym należy zauważyć, że nastąpiło to w odpowiedzi na pismo skarżących z dnia [...] maja 2010 r. i już po wniesieniu skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wobec powyższego nie można uznać, że długi, bo ponad dwuletni czas rozpatrzenia sprawy jest usprawiedliwiony. Podkreślenia wymaga, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Organ pozostaje zatem w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. Podkreślić należy, że zarówno brak stosownych dokumentów, jak i uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego czy też powstanie zaległości - nie usprawiedliwia bezczynności organu w rozumieniu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i jest obrazem niedowładu organizacyjnego organu. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.