IV SA/Gl 353/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Konsultant Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. zmienił z dniem [...] 2009 r. swoją decyzję nr [...] z dnia [...] r. w sprawie opłaty za pobyt dziecka D. O. – Ż.G., w rodzinie zastępczej, w taki sposób, że rozpatrzył negatywnie wniosek wyżej wymienionej o ustalenie częściowej odpłatności z omawianego tytułu, w wysokości [...] zł miesięcznie oraz zwolnił ją częściowo z tej opłaty w okresie od [...] 2009 r. do czasu pozostawania dziecka w rodzinie zastępczej, ustalając ją w wysokości [...] zł miesięcznie. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołane zostały przepisy art. 104 i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 79 ust. 1, 3, 4-5, art. 106 ust. 1 i art. 154 ust. 1 i ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z §14 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344 ze zm.), a także uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłaty za pobyt dziecka oraz osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż dochód rodziny strony, na który składa się pobierana przez nią renta inwalidzka oraz emerytura jej matki wynosi 1.134,79 zł, co przekracza kryterium w kwocie 1053,00 zł, wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Równocześnie podkreślił, że podejmując rozstrzygnięcie uwzględnił stałe, comiesięczne wydatki wnioskodawczyni, na które składają się: opłata za energię, gaz, żywność, środki czystości i leki, a także spłacane raty w łącznej kwocie 831,64 zł. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zgodnie z art. 109 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r., osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować Ośrodek, który ustalił opłatę w pełnej lub częściowej wysokości lub odstąpił od jej ustalenia, o każdej zmianie swojej sytuacji osobistej, dochodowej i materialnej, która wiąże się z ustaleniem opłaty. Ponadto, organ administracyjny zobowiązał stronę do umożliwienia przeprowadzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty za pobyt jej dziecka w rodzinie zastępczej, nie rzadziej niż co 24 miesiące, w celu potwierdzenia przesłanek dalszego częściowego zwolnienia, lub ustalenia opłaty w kwocie, wynikającej z jej aktualnej sytuacji materialnej i osobistej, pouczając ją przy tym, że brak współpracy z jej strony może skutkować ustaleniem opłaty w pełnej wysokości. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. D. O. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji zapadłej w pierwszej instancji żądając zmniejszenia wysokości spornej opłaty. Strona podniosła, iż nie jest w stanie uiścić tej należności w ustalonej kwocie [...] zł, albowiem spłaca kredyt bankowy, którego miesięczna rata ([...] zł) jest prawie równa kwocie pobieranej przezeń renty. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W motywach swojej decyzji organ odwoławczy podzielił dokonane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustalenia dotyczące dochodu rodziny strony wywodząc, iż wyniósł on 1.134,79 zł, a tym samym przekroczył kryterium ustawowe wynoszące 1.053,00 zł, co daje możność obciążenia jej częściową odpłatnością za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, w wysokości 80,00 zł miesięcznie. Zaznaczył przy tym, że jak wynika z akt sprawy, odwołująca się nie płaci alimentów na rzecz dzieci, a zatem brak jest przesłanek zwolnienia jej ze spornej odpłatności na zasadzie §14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych. Ustosunkowując się natomiast do argumentacji podniesionej w odwołaniu Kolegium zaakcentowało, że w świetle definicji sformułowanej w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, brak jest podstaw do pomniejszenia dochodu rodziny o spłacane raty zaciągniętego kredytu W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. O. domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy i zmniejszenia kwoty odpłatności bądź odstąpienia od jej pobierania. Ponownie bowiem podkreśliła, że po uiszczeniu zobowiązań z tytułu spłaty zaciągniętego kredytu do dyspozycji jej i matki pozostaje miesięcznie zaledwie [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ drugiej instancji przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wywodząc, iż przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej daje możliwość ustalenia wobec skarżącej odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zstępczej, w kwocie 80 zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Problematyka dotycząca odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uregulowana została w art. 79 ust. 1-6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 79 ust. 1 tej regulacji, za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej opłatę, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice. Decyzję administracyjną o wysokości opłaty wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej uwzględniając sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziców (art. 79 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy). Zgodnie przy tym z ust. 5 omawianego unormowania, starosta może częściowo lub całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat określa rada powiatu, w drodze uchwały (art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie tej delegacji Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] 2005 r. uchwałę nr [...] w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 110, poz. 2876). W jej §1 przewidziano, że wyłączną przesłanką całkowitego zwolnienia z odpłatności jest wysokość dochodu na osobę w rodzinie, który nie może przekraczać ustawowego kryterium dochodowego. Dodatkowo, §2 wspomnianej uchwały dopuszcza możliwość częściowego zwolnienia rodziców ze spornej opłaty, po uwzględnieniu ich sytuacji rodzinnej i majątkowej, w szczególności z powodu: a) ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci w domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, b) długotrwałej choroby, bezrobocia, niepełnosprawności lub innego zdarzenia losowego, c) ciąży lub samotnego wychowywania dziecka (§ 2 uchwały). Mocą zaskarżonej decyzji zmieniono wcześniejsze rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. "w sprawie opłaty za pobyt (...) dziecka w rodzinie zastępczej". W aktach niniejszej sprawy brak jest jednak egzemplarza tej decyzji. Równocześnie, jako podstawę rzeczonej zmiany organ pierwszej instancji powołał art. 163 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w Rozdziale XII Działu II tego Kodeksu, o ile przewidują to przepisy szczególne. Taki przepis szczególny nie został jednak w omawianym rozstrzygnięciu wskazany. Można jedynie przypuszczać, że chodziło o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (w podstawie prawnej decyzji powołano jedynie ust. 1 tego przepisu). Nawet jednak jeżeli tak było, organ pierwszej instancji nie podał, które z wymienionych w tym przepisie przesłanek miały według niego wystąpić. W szczególności nie określił, czy doszło do zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony bądź też innej wymienionej w tym przepisie okoliczności, która umożliwiałaby zmianę wydanego wobec niej uprzednio rozstrzygnięcia w przedmiocie spornej opłaty. Dochód ustalony w toku postępowania - eksponowany wszak w rozstrzygnięciach obydwu instancji - nie został bowiem w ogóle porównany z wcześniejszym dochodem rodziny strony, który uwzględniony był przy wydawaniu decyzji z dnia 21 września 2007 r., a tym samym nie sposób ocenić, czy jego wysokość uległa w międzyczasie zmianie, a tym bardziej, czy zmiana ta była na tyle istotna, aby uzasadniać wzruszenie omawianej decyzji. W tym miejscu należy zaakcentować, że decyzja o ustaleniu opłaty, jak i w przedmiocie zwolnienia lub odstąpienia od ustalenia opłaty nie opiera się na sztywnych kryteriach normatywnych, a zatem ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności, lecz powinno opierać się na jasno sformułowanych, racjonalnych przesłankach. Ma to znaczenie szczególnie w sytuacji, kiedy organ zmienia swoją poprzednią decyzje w sprawie. Stan rzeczy wywołany wcześniejszymi działaniami organu musi wtedy zostać przezeń uwzględniony, a ewentualne obciążenie strony skarżącej odmienną kwotą odpłatności jest uzasadnione tylko w razie wykazania, iż jej sytuacja - w granicach określonych przepisami art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej zmieniła się, zaś wysokość opłaty musiałaby zostać określona w uzasadnionej proporcji do tej zmiany. Niezależnie od powyższego trzeba zaakcentować, że sam sposób ustalenia kwoty dochodu na osobę w rodzinie skarżącej budzić może zastrzeżenia. Mianowicie, organy obydwu instancji zgodnie przyjęły, że dochód wynosi 1.134,79 zł, na co składa się pobierana przez nią renta w wysokości 465,56 zł oraz emerytura jej matki w kwocie 669,23 zł. Równocześnie uznały one, iż mające zastosowanie w sprawie kryterium dochodowe to 1.053 zł, co wskazuje, że ich zdaniem gospodarstwo domowe strony składa się z trzech osób. W ocenie Sądu, ustalenia w powyższym zakresie nie zostały przeprowadzone w sposób dostatecznie dokładny. W pierwszej kolejności należy bowiem zwrócić uwagę na art. 10 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że przy ustalaniu odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej w składzie rodziny uwzględnia się to dziecko, a także dzieci przebywające w domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej i całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej, jeżeli rodzice ponoszą odpłatność za ich pobyt. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w rodzinie zastępczej przebywa nie tylko wskazana w zaskarżonym rozstrzygnięciu Ż. G., lecz nadto drugie dziecko D. O. – K. G., który w świetle powyższego unormowania także powinien - o ile strona ponosi odpłatność również za niego - zostać zaliczony do tej rodziny, jako jej czwarty członek. Orzekające w sprawie organy nie odniosły się w swoich decyzjach do tego zagadnienia, całkowicie pomijając fakt przebywania drugiego dziecka D. O. w rodzinie zastępczej. Dodatkowo trzeba odnotować, że w aktach sprawy znajduje się decyzja, mocą której matce skarżącej przyznano dodatek mieszkaniowy. Organ pierwszej instancji początkowo zaliczył omawiane świadczenie do dochodu rodziny skarżącej (vide: protokół sporządzony na potrzeby ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej z dnia [...] 2009 r.), jednak ostatecznie, w treści decyzji nie uwzględnił go w tym dochodzie. Z kolei Kolegium, jakkolwiek w treści zaskarżonej decyzji powołało kwotę omawianego dochodu wynoszącą 1.134,79 zł (z pominięciem dodatku mieszkaniowego), to już w odpowiedzi na skargę wskazało jego wysokości w kwocie 1.419,05 zł (obejmującej to świadczenie). Wszystkie wskazane wyżej nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jako że wysokość dochodu na osobę w rodzinie strony ma zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności objęcia jej tak całkowitym jak i częściowym zwolnieniem z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu decyzji nie podano wprawdzie sposobu wyliczenia miesięcznej wysokości tej opłaty, jednak dołączona do akt administracyjnych notatka z dnia 3 listopada 2009 r. wskazuje, że ustalono ją jako różnicę pomiędzy miesięcznym dochodem rodziny skarżącej (1.134,79 zł) a kwotą kryterium dochodowego dla trójosobowego gospodarstwa domowego (1.053 zł), co daje 81,79 zł (kwotę zaokrąglono do 80 zł). Kolejnym uchybieniem jest brak wystarczająco dogłębnej analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej, w jakiej znajduje się skarżąca, do czego organy administracyjne były wyraźnie zobowiązane zarówno z mocy z mocy art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jak i na podstawie §2 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] 2005 r., który w pkt a-c wymienia wszak jedynie przykładowe wyliczenie okoliczności mogących uzasadniać zwolnienie z opłaty. Orzekające w sprawie organy nie ustosunkowały się do podnoszonego przez stronę faktu, iż obciąża ją wysokie zadłużenie, a konieczność jego spłaty wywiera niewątpliwy negatywny wpływ na jej realną sytuację majątkową i nie wyjaśniły, dlaczego okoliczność ta nie może uzasadniać zwolnienia z opłaty w zakresie wskazanym we wniosku. W tym zakresie nie ustaliły, na jaki cel strona zaciągnęła kredyty (w szczególności, czy celem tym było zaspokojenie koniecznych potrzeb życiowych) ani nie zbadały, jakie są dokładnie warunki spłaty tych należności. Zamiast tego ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że spłata kredytu nie pomniejsza kwoty dochodu w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Taka argumentacja nie może jednak zostać uznana za wystarczającą. Czym innym jest bowiem ustalenie obiektywnej kwoty dochodu danej rodziny, a czym innym ocena faktu obciążenia spłatą zobowiązań i jego wpływu na sytuację materialną strony, jako przesłanek częściowego zwolnienia z opłaty oraz ustalenia jej wysokości. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji uwzględniając konkluzje wynikające z treści niniejszego wyroku prawidłowo ustali dochód na osobę w rodzinie skarżącej, a następnie kierując się wskazaniami Sądu raz jeszcze oceni, czy (a jeżeli tak, to w jakim zakresie) sytuacja strony uzasadniała zmianę wydanej wobec niej wcześniejszej decyzji z dnia [...] r., w przedmiocie spornej opłaty. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Równocześnie Sąd, działając na zasadzie art. 152 p.p.s.a. orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.