I SA/Wa 1592/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Dorota Gaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Gminy O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania L. G., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2008 r. Prezydent Miasta O. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę O. prawa własności nieruchomości położonej w O. oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...], zajęte pod drogę publiczną gminną ul. O. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę O. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji L. G. wniósł odwołanie podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną, w szczególności w tej dacie nie było jeszcze asfaltu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [..] grudnia 2009 r., nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister ustalił, że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...] (z której następnie wydzielono działkę nr [...]) i nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) w dniu 3 grudnia 1998r. byli J. G., L. G. i S. G. Z materiału dowodowego wynika, że ul. [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną, bowiem została wymieniona w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 25 maja 1987 r., Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Kieleckiego 1987r. Nr 12, poz. 149) jako droga zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ul. [...] stanowi drogę gminną. Minister zaznaczył, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Zdaniem organu, załączona do akt mapa przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2007 r. pod nr [...] nie obrazuje stanu zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem nie może być dowodem zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Z kolei brak mapy obrazującej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości na ten dzień oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższe jest zaś konieczne do ustalenia zajęcia powierzchni przedmiotowej nieruchomości w dacie wskazanej przez ustawodawcę, w szczególności z uwagi na treść odwołania. Ponadto z materiału dowodowego nie wynika także, by w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne. Oświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej zamieszczone w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] wskazujące jedynie, że przedmiotowe nieruchomości były w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy O. oraz, że Gmina wykonywała roboty remontowe, porządkowe i konserwacyjne w zakresie utrzymania drogi w należytym stanie technicznym i zakresie bezpieczeństwa w ruchu, nie może stanowić wystarczającego dowodu na sprawowanie władztwa publicznego. W ocenie Ministra, organ winien zgromadzić dokumenty potwierdzające faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, aby wykazać, że wykonywano prace związane m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Dowodem stanowiącym podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władztwa mogą być m. in. umowy zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzania, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie prac zlecanych przez zarząd drogi, dowody z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., a także dowód z zeznań właściciela nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wobec powyższego Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w szczególności udokumentowania zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz sprawowania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Gmina O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W skardze skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; 2) przepisów postępowania, art. 75 i 76 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji narusza normy wynikające z art. 75 i 76 Kpa, określające zasady dowodowe oraz przyznające walor dowodowy dokumentom urzędowym. Nie sposób przyjąć, w związku z treścią art. 76 § 1 i 2 Kpa, w przypadku braku kolizji z innymi dowodami, że oświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. sprawującego z umocowania Prezydenta Miasta funkcję zarządcy drogi publicznej gminnej - ulicy O. będącej przedmiotem postępowania, nie ma waloru dokutemu urzędowego i że nie może być ono podstawą stwierdzenia okoliczności, o jakich mowa w tym oświadczeniu. Nie można przyjąć, za stanowiskiem organu odwoławczego, że wymaganym dokumentem poświadczającym władztwo publiczne, utrzymywanie drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. muszą być dokumenty poświadczające zarząd tą drogą poprzez jej konserwację, w tym umowy, rachunki i faktury za prace zlecone itp. Dokumenty te, zdaniem skarżącej, nie mają waloru dokumentów urzędowych, a jedynie wskazują na zawieranie umów w sferze cywilnoprawnego działania Gminy w związku z czym nie mogą one być bezwzględnie wymagane dla wykazania utrzymania przez Gminę drogi publicznej. Ponadto w 2008 r. i latach późniejszych, z uwagi na okres archiwizowania tego typu dokumentów (5 lat), wymóg udokumentowania władztwa publicznoprawnego według stanu na 31 grudnia 1998 r. jest z punktu widzenia faktycznego niemożliwy do realizacji, tak więc należy uznać za dopuszczalne udowodnienie tego władztwa w każdy dopuszczalny prawem sposób stosownie do normy wynikającej z art. 75 Kpa. Do wykazania spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Wystarczające jest wykazanie faktycznego władania przedmiotowym gruntem. Zdaniem skarżącej, dokumentem wykazującym w sposób wystarczający utrzymywanie drogi publicznej na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 73, zgodnie z art. 76 § 1 i 2 kpa, jest oświadczenie z ramienia zarządcy drogi dołączone do wniosku inicjującego postępowanie w przedmiotowej sprawie, mające walor dokumentu urzędowego. Wobec nie zdefiniowana wprost w Kpa pojęcia dokumentu urzędowego należy sięgnąć pomocniczo do definicji wynikającej z art. 6 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.). Dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, że dokumentem poświadczającym władztwo publicznoprawne i urządzenie przedmiotowej drogi publicznej na dzień 31 grudnia 2008 r. powinien być dowód z zeznań właściciela nieruchomości Gmina podkreśliła, że właściciele spornych nieruchomości. L. G. i S. G. (strony postępowania) oświadczyli do podpisanego przez nich protokołu oględzin nieruchomości z dnia 29 kwietnia 2008 r., iż na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość zajęta była pod pas drogowy, tj. jezdnię asfaltową miejscowo utwardzoną kruszywem oraz pobocze gruntowe. Stan na załączonej mapie jest zgodny ze stanem faktycznym na gruncie. Skarżąca zauważyła, że zmiana stanowiska przez strony nastąpiła dopiero na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i nie została poparta żadnymi innymi dowodami, a w ocenie skarżącej podyktowana była wyłącznie rozgoryczeniem wynikłym z nie otrzymania odszkodowania w trybie art. 73 powołanej wyżej ustawy, wobec uchybienia przez strony ustawowemu terminowi na złożenie wymaganego wniosku. Oświadczenie poprzednich właścicieli złożone do protokołu oględzin z dnia 29 kwietnia 2008 r. potwierdza dodatkowo, iż stan urządzenia przedmiotowej nieruchomości oraz zakres przestrzenny pasa drogi publicznej gminnej wykazany na załączonej mapie nie zmienił się w stosunku do stanu na 31 grudnia 1998 r. W tym stanie niezasadny jest zarzut nie wykazania tej kwestii będący podstawą uchylenia decyzji Wojewody [...] przez organ drugiej instancji. Gmina wskazała, że wniosek wysnuty przez organ odwoławczy, że wykonana przez geodetę uprawnionego mapa nie odzwierciedla stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. w istocie rzeczy sprowadza się do błędnego przyjęcia przez ten organ sposobu sporządzania map na potrzeby postępowania z art. 73. Już bowiem z samego wykazania przez geodetę, iż mapa ,wykonania jest na potrzeby postępowania z art. 73 powołanej ustawy wynika, iż jest to mapa odniesiona do stanu na 31 grudnia 1998 r. Odpowiedzialność zawodowa statuowana przez art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wymaga bowiem, by wykonując zadanie, w przedmiotowej sprawie mapę na potrzeby postępowania z art. 73, geodeta uprawniony wykonał je zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 73 - według stanu na 31 grudnia 1998 r. Zdaniem skarżącej, ustawodawca w art. 73 nie sprecyzował żadnych szczegółowych reguł, co do wymogów dowodowych mających wykazać władztwo publicznoprawne. W stanie faktycznym i prawnym opisanym w skardze rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję organu pierwszej instancji, z powołaniem naruszenia art. 77 i 7 Kpa jest więc nieuzasadnione. Przyjęte przez organ odwoławczy reguły dowodowe naruszają zaś normy wynikające z art. 75 i 76 Kpa., a tym samym materialnoprawną podstawę skargi, tj. art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wymogi dowodowe wskazane przez organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji w praktyce skutkowały by tym, że przepis ten miałby, de facto, niejednokrotnie charakter przepisu martwego, a zatem przeczył by celowi tego przepisu, który ma za zadanie ostateczne uporządkowanie stanu prawnego gruntów zajętych przed końcem 1998 r. pod drogi publiczne. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd nie podziela stanowiska Ministra Infrastruktury, że w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części celem udokumentowania przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania gruntem przez podmiot publicznoprawny w dniu 31 grudnia 1998 r. Sąd zauważa, że Wojewoda [...] zgromadził w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji oświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta O. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w którym wskazano, że działki gruntu nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę publiczną – ul. [...] oraz że nieruchomości te były we władaniu Gminy O. w granicach ewidencyjnych tych działek zobrazowanych na mapach. Z pisma tego wynika, że Gmina utrzymywała wyżej wymienioną drogę publiczną w należytym stanie technicznym, wykonywała roboty remontowe, porządkowe i konserwacyjne. Pismo to ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa, ponieważ zostało sporządzone przez w imieniu organu administracji drogowej - Prezydenta Miasta O., tj. zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych i zaświadcza o faktach istotnych z punktu widzenia przepisu art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. dotyczących władania gruntem zajętym pod drogę publiczną przez Gminę O. w dniu 31 grudnia 1998 r. Do akt sprawy załączona została mapa geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 7 listopada 2007 r. oraz wykaz zmian gruntowych obrazujący podział działki nr [...] m.in. na działkę nr [...] o pow. [...] m2 (dr) oraz działki nr [...] m.in. na działkę nr [...] o pow. [...] m2 (dr) oraz wskazujący na stan prawny tych nieruchomości obowiązujący w dniu 31 grudnia 1998 r. Dokumentacja tego rodzaju jako pochodząca z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma również charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 Kpa, który wskazuje przestrzenne granice zajęcia części działek nr [...] pod drogę publiczną (mapa) i ich powierzchnię (wykaz zmian gruntowych). Z wykazu zmian gruntowych wynika, że został on sporządzony celem wydzielenia działek zajętych pod drogę publiczną – ul. [...] i przedstawia stan prawny na dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem nie można uznać, że dokument ten zawiera informację sporządzoną według stanu z 2007 r. We wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie gruntu pod drogę publiczną Wiceprezydent Miasta O. wskazał, że według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. na działkach nr [...] urządzona była w części jezdnia asfaltowa z poboczem gruntowym. Podczas oględzin prowadzonych z udziałem stron – przedstawicieli Gminy O. oraz L. G. i S. G. wskazano, że działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod pas drogowy, tj. jezdnię asfaltową oraz pobocze miejscowo utwardzone kruszywem, a częściowo gruntowe. Podczas oględzin stwierdzono, ze stan faktyczny na gruncie jest zgodny ze stanem przedstawionym na mapie. Do protokołu z dnia 29 kwietnia 2008 r. dokumentującego dowód z oględzin strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń. Zdaniem Sądu, zgromadzone w niniejszej sprawie dowody w sposób dostateczny dokumentowały władztwo Gminy O. na przedmiotowym gruncie oraz przestrzenne granice obszaru zajętego pod drogę publiczną. Faktem natomiast jest to, że w odwołaniu L. G. zaprzeczył jakoby w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa droga była pokryta asfaltem i w związku z tym poddał w wątpliwość oświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej z 2007 r., a także wskazał, że droga ciągle się przesuwała w głąb jego działki. Oświadczenie L. G. zawarte w odwołaniu, samo w sobie, nie mogło zaprzeczyć dowodom przedłożonym przez Gminę O. L. G., aby obalić moc dowodową oświadczenia Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta O. z 14 grudnia 2007 r. oraz mapy geodezyjnej i wykazu zmian gruntowych winien – zgodnie z art. 76 § 3 Kpa – przeprowadzić przeciwdowód (np. z dokumentów geodezyjnych sporządzonych na swoje zlecenie, czy z zeznań świadków), potwierdzający podawane przez niego okoliczności. W niniejszej sprawie ani L. G., ani inna strona postępowania, ani też Minister Infrastruktury nie wykazali na podstawie konkretnych dowodów przeciwnych, co do tego, że fakty podane w dowodach zgromadzonych przed organem pierwszej instancji są niewiarygodne. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury podważając wiarygodność zgromadzonych w sprawie dowodów, bez uzyskania – na podstawie art. 136 Kpa – dowodów przeciwnych naruszył przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 76 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury zastosuje się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej i rozpozna odwołanie L. G. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji