VII SA/Wa 2007/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. Jawna z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty śmietnikowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Sp. Jawna z siedzibą w [...] kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] czerwca 2010 r. Nr [...] nakazującą skarżącej Spółce rozbiórkę wybudowanej wiaty śmietnikowej zlokalizowanej na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], w następującym stanie faktycznym: W dniu 2 października 2009 r. A. i T. O. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o opinię w sprawie budowy prowadzonej na posesji przy ul. [...] w [...]. Reagując na to wystąpienie, w dniu 20 listopada 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonali kontroli ww. nieruchomości. W wyniku tej kontroli ustalono, że na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się wiata śmietnikowa, wybudowana w 2009 r. na podstawie zgłoszenia złożonego do organu administracji architektoniczno - budowlanej 24 kwietnia 2006 r. Po przeprowadzeniu -wszczętego pismem z 16 lutego 2010 r. na wniosek A. i T. O.- postępowania administracyjnego w sprawie budowy ww. wiaty śmietnikowej, w dniu [...] czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał decyzję, którą na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: Prawo budowlane), nakazał [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] rozbiórkę wiaty śmietnikowej zlokalizowanej na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec ustalenia, iż roboty budowlane w obrębie przedmiotowej wiaty śmietnikowej zostały rozpoczęte po upływie 2 lat od wskazanego w zgłoszeniu z 24 kwietnia 2006 r. terminu ich rozpoczęcia, postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Po przeanalizowaniu tych dokumentów -złożonych przez inwestora w wykonaniu ww. postanowienia- należało stwierdzić (jak podał organ), że sporny obiekt zrealizowano z naruszeniem § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), a to wyklucza możliwość zalegalizowania przedmiotowej wiaty śmietnikowej i uzasadnia wydanie orzeczenia o rozbiórce. W odwołaniu od tej decyzji Spółka [...] wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, iż terenem, na którym została zlokalizowana wiata śmietnikowa nieprawnie władali Państwo [...]. Stąd też powstała konieczność przerwania prac budowlanych do momentu zwrotu bezprawnie zabranego terenu. Dopiero wyrok Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] listopada 2008 r. sygn. akt [...] umożliwił zakończenie prac. Spółka wskazała również, że przedmiotowa wiata składa się z dwóch części, od strony sąsiadów jest częścią gospodarczą. Spółka zaznaczyła dalej, że sprawa skargi Państwa [...] z [...] grudnia 2009 r. była kilkakrotnie rozpatrywana i zakończona prawomocnym postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania oraz prawomocną decyzją umarzającą postępowanie administracyjne. Nadto, w pismach PINB stwierdzał brak podstaw do prowadzenia postępowania. W tym też kontekście zarzuciła w sprawie naruszenie art. 156 k.p.a. Zarzuciła także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji prowadzenia postępowania w oparciu o ust. 2 tego artykułu. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu. Wskazał, że wątpliwości nie budzi fakt, iż sporny budynek zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że inwestor 24 kwietnia 2006 r. dokonał w Urzędzie Dzielnicy [...] zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia z wiatą śmietnikową od ul. [...] w [...], jednakże z akt sprawy wynika również, że do prac przystąpiono w 2009 r., zatem po upływie 2-letniego terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że słusznie organ I instancji podjął w sprawie najpierw czynności w celu zalegalizowania wykonanych robót i prawidłowo uczynił to w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem sporną wiatę należy zakwalifikować (ze względu na powierzchnię i podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne), do obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w toku postępowania okazało się, że brak jest możliwości zalegalizowania przedmiotowej budowy, albowiem usytuowanie wiaty śmietnikowej pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ II instancji stwierdził, że z przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu wynika, iż przedmiotowe miejsce do gromadzenia odpadów stałych usytuowane jest bezpośrednio przy granicy nieruchomości przy ul. [...] w [...], co więcej, odległość obiektu do granicy nieruchomości stanowiącej własność A. i T. O. oraz okien usytuowanego na tej nieruchomości budynku wynosi odpowiednio 1,10 m oraz 6,0 m a to stanowi o naruszeniu § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazany przepis wymaga bowiem, aby odległości te wynosił odpowiednio 3 m i 10 m. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 156 tej ustawy. W skardze do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a., błędną interpretację przepisów art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że w dniu 24 kwietnia 2006 r. zostało złożone zgłoszenie budowy obiektu budowlanego. Dokument ten został złożony z ostrożności. Budowa ogrodzenia i wiaty śmietnikowej trwała permanentnie od momentu uprawomocnienia się zgłoszenia i realizowana była w miarę posiadanych środków oraz przywracania władania gruntu, wyrokiem sądowym. Dalej, skarżąca wskazała, że przedmiotowa wiata była realizowana jako kontynuacja budowy w oparciu o zatwierdzony projekt i prawomocne pozwolenie na budowę. Opóźnienie w realizacji nastąpiło na wskutek przedłużających się procedur sądowych w rozpatrywaniu wniosku o zwrot działki. W konsekwencji Spółka stwierdziła, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia samowoli budowlanej w sprawie. Ponadto Spółka stwierdziła, że twierdzenie organów, iż usytuowana wiata pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi jest nieprawdziwe. Wskazała, że w sprawie winien mieć zastosowanie ust. 3 § 23, a nie jak przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie, ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniosła, że odległości zawarte w § 23 ust. 3 zostały zachowane. Na koniec, skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz brak należytej staranności w dążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej i brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. Z uwagi na stwierdzone w sprawie naruszenia, uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także -na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), decyzji ją poprzedzającej organu I instancji. W ocenie Sądu, oba bowiem rozstrzygnięcia wydane w sprawie nie odpowiadają prawu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nakazującą w oparciu o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę wiaty śmietnikowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Podstawą wydania takiego orzeczenia było ustalenie, iż sporna wiata śmietnikowa jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zrealizowanym bez zgłoszenia oraz, że została usytuowana niezgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przed wskazaniem dostrzeżonych w sprawie nieprawidłowości zaznaczyć trzeba, iż w związku z pismem o interwencję A. i T. O. (właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej ze sporną działką), w dniu 20 listopada 2009 r. PINB dla [...] przeprowadził oględziny na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W protokole z tych oględzin wskazano, że stwierdzono pobudowanie ogrodzenia posesji wraz z wiatą śmietnikową, na podstawie zgłoszenia z 24 kwietnia 2006 r. przy czym, wiatę śmietnikową pobudowano w 2009 r., zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do powyższego zgłoszenia. Z protokołu wynika, iż przy oględzinach obecny był reprezentujący inwestora M. K. (wspólnik uprawniony do reprezentacji). Wskazane zgłoszenie z 24 kwietnia 2006 r. dotyczyło ogrodzenia od strony ulicy i spornej wiaty z przeznaczeniem na śmietnik. Jako termin rozpoczęcia robót budowlanych podano w zgłoszeniu 24 maja 2006 r. Zatem, stosownie do treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, do wykonania robót budowlanych na podstawie tego zgłoszenia można było przystąpić nie później niż 24 maja 2008 r. Wskazany przepis wyraźnie bowiem stanowi (i stanowił także w dacie dokonania ww. zgłoszenia), iż do wykonywania robót budowlanych można przystąpić nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. To zaś oznacza, iż przystąpienie do robót budowlanych po tym terminie należy uznać za samowolę budowlaną, o której mowa w art. 49b Prawa budowlanego. Wyjaśnić należy, iż przepis ten ma zastosowanie do budowy obiektu lub jego części bez wymaganego prawem zgłoszenia (lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ). PINB dla [...] oraz [...]WINB zgodnie przyjęły, iż dokładnie taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela tak dokonanej oceny, skutkującej zastosowaniem art. 49b Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, organy orzekającej zbyt pochopnie (bo bez dokładnej analizy) zastosowały ww. tryb do spornego obiektu, który to organ odwoławczy zakwalifikował do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przy czym Sąd zgadza się z organami orzekającymi co do tego, że w sytuacji przystąpienia do robót budowlanych po upływie 2 lat od terminu rozpoczęcia robót budowlanych podanego w zgłoszeniu, ma miejsce samowola zgłoszeniowa. Niemniej Sąd zauważa, iż o samowoli zgłoszeniowej można mówić tylko wówczas, gdy budowa lub roboty budowlane wymagały zgłoszenia, stosownie do art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a zgłoszenia nie dokonano (czy też został wniesiony od niego sprzeciw). Prawidłowej analizy sprawy w tym zakresie (obejmującej kwalifikację obiektu) organy nie przeprowadziły i w konsekwencji bezpodstawnie -w ocenie Sądu- przyjęły, iż sprawa dotyczy obiektu, który mógł być zrealizowany na podstawie zgłoszenia. [...]WINB wskazał jedynie, że sporna wiata ze względu na powierzchnię i podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne do budynku gospodarczego i wiaty, kwalifikuje się do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przy czym organ nie podał ani powierzchni obiektu, która miała zadecydować o jego kwalifikacji, ani też nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne, na które się powołał. Dostrzegając powyższe Sąd zaznacza, iż sporny obiekt to śmietnik, inaczej - wiata śmietnikowa, czy zadaszona osłona na odpady stałe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego śmietnik zakwalifikować można jako obiekt małej architektury. Wskazany przepis stanowi bowiem, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Przywołany przepis nie został przez organy orzekające uwzględniony w sprawie, a przecież określa on śmietnik, tj. służący utrzymaniu czystości obiekt o niewielkich gabarytach, jako obiekt małej architektury. W ocenie Sądu, tak też należało przedmiotowy w sprawie obiekt zakwalifikować, w szczególności z uwagi na jego przeznaczenie, ale także gabaryty. Taka kwalifikacja nie jest bez znaczenia, albowiem stosownie do art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego wykonanie obiektu małej architektury nie wymaga ani pozwolenia (art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego), ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego), z wyjątkiem budowy obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Z obowiązujących przepisów wynika więc, iż budowa śmietnika będącego obiektem małej architektury winna być poprzedzona zgłoszeniem, o ile obiekt ten ma się znajdować w miejscu publicznym. Pojęcie "miejsce publiczne" nie zostało ustawowo zdefiniowane, a to oznacza, iż pojęcie to należy rozumieć w taki sposób, jak rozumie się to pojęcie w języku potocznym. W języku polskim przez pojęcie "publiczny" rozumie się "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, instytucją itp., społeczny, powszechny, ogólny, nie prywatny" (v. Prawo budowlane komentarz pod red. prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 368). Dostrzegając powyższe stwierdzić trzeba, iż sporny obiekt jako usytuowany na działce prywatnej, należącej do Spółki [...], nie jest usytuowany w miejscu publicznym. Konkludując, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie dostrzegły, iż wiata śmietnikowa jest obiektem małej architektury (a tym samym, że na jej wykonanie nie było konieczne dokonanie zgłoszenia) i w efekcie błędnie zastosowały art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, czym dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz ww. art. 49b. Powyżej poczynione spostrzeżenia prowadzą do wniosku, iż w sprawie nie ma mowy o samowoli zgłoszeniowej (a tym samym nie ma podstaw do zastosowania art. 49b), co nie oznacza jednak, że wykonany obiekt – śmietnik jako wykonany bez zgłoszenia (nie wymaganego literą prawa), może naruszać warunki techniczno-budowlane. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w rozdziale 4 uregulowano wymogi jakie winny spełniać miejsca gromadzenia odpadów stałych. Wymogi te dotyczą m.in. odległości takich miejsc od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz od granicy z sąsiednią działką. Bezspornie wskazane wymogi muszą być zachowane przy realizacji takich inwestycji jak ta, której dotyczy niniejsza sprawa. Nadto, wykonanie miejsca na odpady stałe bez zgłoszenia (nie wymaganego literą prawa), nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku sprawdzenia wykonanego obiektu (z przeznaczeniem na śmietnik) pod względem zgodności z prawem. Wręcz przeciwnie, stosownie do treści art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 50-51. Zgodnie zaś z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która w myśl art. 84a ust. 1 pkt 1 obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, także w stosunku do obiektów, których budowa nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 27/09, lex nr 566005). Wskazać również należy, iż budowa obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Konkludując, w ocenie Sądu, sprawa winna być prowadzona przez PINB dla [...] w oparciu o art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 tego artykułu i winna zmierzać do wyjaśnienia, czy sporny obiekt nie narusza warunków techniczno-budowlanych. W tym miejscu Sąd dostrzega, iż inwestor -wykonując obowiązek nałożony na niego postanowieniem organu instancji z 20 kwietnia 2010 r. wydanym w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego- złożył projekt zagospodarowania terenu z naniesionymi odległościami wiaty śmietnikowej od granicy działki sąsiedniej i od okien w budynku mieszkalnym znajdującym się na tej nieruchomości sąsiedniej. Powyższe powinno zostać zweryfikowane w toku postępowania dowodowego, albowiem odległości wskazane w ww. projekcie nie pokrywają się z tymi, które wskazywane są przecz uczestnika tego postępowania - T. O. Dlatego też -w ocenie Sądu- konieczne jest przeprowadzenie ponownych oględzin na nieruchomości z zapewnieniem udziału w tych oględzinach wszystkim stronom postępowania. Na koniec, z uwagi na treść skargi, Sąd zauważa, iż w toku postępowania należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy sporny obiekt nie był objęty pozwolenie na budowę budynku zrealizowanego przez Spółkę [...] na działce przy ul. [...] w [...]. Przy czym Sąd zaznacza, iż w trakcie oględzin na nieruchomości w dniu 20 listopada 2009 r. osoba reprezentująca inwestora wyraźnie wskazała na realizacje spornego zamierzenia w oparciu o zgłoszenie (i dołączony do tego zgłoszenia projekt ogrodzenia wraz z wiatą śmietnikową), a nie w oparciu o pozwolenie na budowę. Niemniej sprawę w tym zakresie także należy wyjaśnić, bowiem również w skardze skarżąca Spółka powołała się z jednej strony na zgłoszenie z 2006 r., a zaraz potem wskazała pozwolenie na budowę. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.