II SA/Bd 1385/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. W dniu 2 października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. dokonał oględzin, które wykazały, iż inwestor J. T. na działce Nr [...]obr.[...], przy ul. S. w B. rozpoczął budowę dwóch murów oporowych stanowiących elementy zjazdu do istniejącego budynku, bez wymaganej przepisami prawa ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czym uchybił art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] w/w organ, po ustaleniu faktu samowoli budowlanej, w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę rzeczonych dwóch murów oporowych. J. T. pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 6 maja 2010 r. dosyłającym dokumentację fotograficzną, poinformował powiatowy organ nadzoru budowlanego o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. W oparciu o tą informację Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia [...] r. znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta została zaskarżona przez D. S. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który decyzją z dnia [...] r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego wynikało z analizy dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez inwestora, jak i wnoszącego odwołanie - dowody te nie różniły się między sobą i jednoznacznie z nich wynikało zdaniem organu II instancji, iż nakazany obowiązek rozbiórki nie został wykonany, tym samym sprawa nie stała się bezprzedmiotowa. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., wystosował do J. T. - zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki - upomnienie z dnia [...]r. znak: [...], o konieczności wykonania tego obowiązku. J. T. pismem z dnia 8 września 2010 r. poinformował powiatowy organ nadzoru budowlanego o wykonaniu obowiązku rozbiórki, załączając dowody w postaci zdjęć fotograficznych i oświadczenie specjalisty. W oparciu o tę informację Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia [...] r. znak: [...], w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie. Od w/w decyzji odwołanie wniósł D. S., który podał, że zostały rozebrane tylko ściany oporowe, a ławy fundamentowe pod te ściany nie zostały rozebrane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że dokonana przez niego analiza dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez inwestora jak i przez skarżącego wskazuje, iż nałożony obowiązek rozbiórki murów oporowych w dalszym ciągu nie został w pełni wykonany. Widoczne są fragmenty murów oporowych jak i wystające zbrojenie słupów. Ponadto przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji nie poinformował stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Z tego względu należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozparzenia. Od decyzji organu II instancji J. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że murki przed posesją zostały rozebrane, a teren po rozbiórce uporządkowany. Na tę okoliczność wskazują dowody w postaci oświadczenia osoby nadzorującej oraz fotografie. Ponadto skoro odwołujący się od decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nie złożył odwołania za pośrednictwem organu I instancji, to tym samym pozbawił ten organ możliwości ustosunkowania się do zarzutów wniesionych przez odwołującego. Zatem organ wyższej instancji nie powinien rozpatrywać tego odwołania. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na takie same argumenty jak w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej, na którym bazował organ I instancji, jest mało wiarygodny, ponieważ zdjęcia są niewyraźne i trudno jest na ich podstawie określić, czy obowiązek rozbiórki murów oporowych został w pełni, czy tylko w części wykonany. W związku z tym należy się zgodzić z twierdzeniem organu II instancji, że postępowanie należy przeprowadzić w taki sposób, aby z niego wynikało jednoznacznie, czy rozbiórka przedmiotowych murków nastąpiła zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Służyć temu mogą oględziny i biorąc pod uwagę to, że decyzja organu I instancji była już wcześniej raz uchylana z uwagi na niewyjaśnienie powyższych okoliczności, organ ten winien dokonać oględzin. Dodatkowo przemawia za tym fakt, że istniała możliwość "zamaskowania" przez skarżącego zakresu faktycznie wykonanych prac, co można będzie jednoznacznie wykluczyć jedynie w drodze oględzin. Zasadny jest również podnoszony w decyzji organu II instancji zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niewątpliwie organ I instancji nie umożliwił stronom takiego wypowiedzenia. Jak słusznie wywodzi NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2002 r. (V SA 1227/01, LEX nr 109326) naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ I instancji musi de facto przeprowadzić postępowanie w całości, co będzie sprowadzało się do konieczności dokonania oględzin. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących tego, że odwołujący się nie złożył odwołania od decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. za pośrednictwem organu I instancji i tym samym pozbawił ten organ możliwości ustosunkowania się do zarzutów wniesionych przez odwołującego i w konsekwencji organ wyższej instancji nie powinien rozpatrywać tego odwołania, to należy uznać je za chybione, ponieważ organ odwoławczy przekazał odwołanie do organu I instancji celem ustosunkowania się do niego, co też nastąpiło w piśmie z dnia 18 października 2010 r. Mając na uwadze powyższe nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.