II SA/Po 920/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń rodzinnych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/W. Batorowicz /-/M. Kwiecińska /-/J. Szaniecka Decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...), Marszałek Województwa, na podstawie art. 21 oraz art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił T. K. umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pobranych przez wnioskodawczynię w okresie od (...) września 2005 r. do (...) sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją nr (...) z dnia (...) października 2009 r., sprostowaną postanowieniem z dnia (...) października 2009 r. stwierdzono, że pobrane przez T. K. okresie od (...) września 2005 r. do (...) sierpnia 2006 r. świadczenia rodzinne stanowiły świadczenia nienależnie pobrane. Pismem z dnia (...) grudnia 2009 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, uzasadniając go trudną sytuacja rodzinną. W dniu (...) stycznia 2010 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z wnioskiem o zbadanie sytuacji materialno – bytowej rodziny wnioskodawczyni. Z informacji uzyskanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wynika, że rodzina T. K. składa się z 5 osób, w tym trójki dzieci – E. (urodzonej (...) lipca 1988), K. (urodzonej (...) lutego 1994 r.) oraz T. (urodzonego (...) stycznia 1992 r.). Wnioskodawczyni jest osobą nieaktywną zawodowo, zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. od dnia (...) października 2009 r. Natomiast mąż wnioskodawczyni – E. K. pracuje na terenie Polski i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości (...) zł. miesięcznie. Rodzina posiada gospodarstwo rolne, z którego dochód roczny wynosi (...) zł. i nie korzysta ze świadczeń rodzinnych ani innych form pomocy społecznej. Jedynie córka E. K. korzysta ze świadczeń pomocy społecznej na rzecz dziecka – N. L., i otrzymuje ponadto alimenty w kwocie (...) zł miesięcznie. Zdaniem organu analiza sytuacji wnioskodawczyni nie wskazuje, aby w sprawie zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności takie jak choroba, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka, które uzasadniałyby umorzenie należności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. K. argumentując, że w okresie od (...) czerwca 2006 r. do (...) października 2009 r. maż skarżącej pobierał za granicą świadczenia rodzinne jedynie na dwójkę dzieci – T. i K. K. Podniesiono, że skarżąca korzysta obecnie z zasiłku rodzinnego oraz stypendium socjalnego na dwójkę dzieci (T. i K.) natomiast trzecie dziecko – E. K. – pobiera świadczenia rodzinne w wysokości (...) zł, a także otrzymuje alimenty w wysokości (...) zł. Stwierdzona wada wzroku u dwójki dzieci oraz konieczność pozostawanie córki K. pod stałą opieką poradni laryngologicznej, powoduje, że dodatkowe wydatki, uniemożliwiające skarżącej spłatę powstałego zadłużenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) października 2010 r., nr (...) działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie kwoty świadczeń nienależnie pobranych. Dodatkowo wskazano, że skarżącej przysługuje prawo do wystąpienie do organu z wnioskiem o rozłożenie należności na raty lub też o odroczenie terminu płatności. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. K., powołując się na swoją trudną sytuację materialną i finansową związaną z faktem pozostawania na bezrobociu oraz wydatkami ponoszonymi na dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 30 ust. 9 powyższej ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Artykuł powyższy uprawnia właściwe organy administracji do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, w przypadku stwierdzenia, że zapłata należnej kwoty może spowodować niekorzystne skutki dotyczące sytuacji rodziny. Stąd wydanie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności powinno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego dokonana zostanie analiza aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia, a w szczególności ustalenie, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie powstałej należności. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że podstawą odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń było twierdzenie organu I instancji, podtrzymane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że analiza sytuacji wnioskodawczyni nie wskazuje, aby w sprawie zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności takie jak choroba, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka, które uzasadniałyby umorzenie należności. Twierdzenie powyższe nie może zostać zaakceptowane. W pierwszej kolejności wskazać należy, ze zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, organy, przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zobowiązane są do ustalenia w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 554/08, LEX nr 501795). Tym samym organ musi ustalić czy wszystkie okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej, obejmujące również stan rodzinny, wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby swoje oraz swojej rodziny. Niewątpliwie decyzja organów podjęta na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest decyzją uznaniową. Podkreślić trzeba jednakże, że uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. W przypadku kontroli sądowej takiego orzeczenia niezbędne jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja zostało w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. Dokonana przez organ pierwszej instancji wykładnia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazująca, że umorzenie należności możliwe jest wyłącznie w przypadku zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności takich jak choroba, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka, przekracza granice uznania określone w powyższym artykule. Sąd podkreśla, że ustawodawca w treści omawianego artykułu nie zdecydował się na określenie pozytywnych przesłanek uzasadniających umorzenie należności powstałych z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Dlatego ze niedopuszczalne uznać należy oparcie się decyzji wyłącznie na przytoczonych przez organ pierwszej instancji kryteriach poza ustawowych, z równoczesnym pominięciem ustalonych, w toku postępowania administracyjnego okoliczności o obiektywnym charakterze. Niewątpliwie dokonana przez Marszałka wykładnia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób niedopuszczalny zamyka skarżącej drogę do umorzenia należności. Rozstrzygając przedmiotową sprawę organ I instancji zupełnie pominął pozyskane z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej informacje dotyczące sytuacji materialnej rodziny skarżącej. Organ wskazał co prawda, że rodzina T. K. składa się z 5 osób, w tym trójki dzieci – E. (urodzonej (...) lipca 1988), K. (urodzonej (...) lutego 1994 r.) oraz T. (urodzonego (...) stycznia 1992 r.), oraz podał, że mąż wnioskodawczyni – E. K. otrzymuje wynagrodzenie w wysokości (...) zł. miesięcznie natomiast rodzina posiada gospodarstwo rolne, z którego dochód roczny wynosi (...) zł. Dodatkowo podano, że córka E. K. korzysta ze świadczeń pomocy społecznej na rzecz dziecka – N. L., i otrzymuje ponadto alimenty w kwocie (...) zł. Marszałek Województwa zaniechał jednakże dokonania oceny wpływu, jaki może mieć jednorazowa zapłata powstałej należności na sytuację rodzinną skarżącej. W szczególności nie rozważono, czy otrzymywane dochody rodziny przewyższają dochody kwalifikujące ich jako beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej (jak wynika z odwołania oraz ze skargi skarżąca obecnie otrzymuje świadczenia) jak i nie wzięto pod uwagę wpływu, jaki może mieć zapłata całej należnej kwoty na sytuację rodziny skarżącej. Zdaniem Sądu dokonanie powyższej oceny jest niezbędne, bowiem pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy w obecnej sytuacji uzasadnione jest przyjęcie twierdzenia, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby swojej rodziny. W powyższym zakresie za niewystarczające uznać należy jedynie wskazanie, jak czyni to organ I instancji, że obecna sytuacja skarżącej nie wymaga dodatkowych nakładów finansowych. Może się bowiem okazać, że zapłata wymaganej należności już w obecnej sytuacji przewyższa możliwości skarżącej. Sama pobieżna ocena sytuacji majątkowej rodziny skarżącej (z wyłączeniem E. K., która jako pełnoletnia dziecko T. K. posiadające własne dziecko nie może być uznana za członka rodziny w myśl art. 3 pkt. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych), wskazuje, że miesięczne dochody rodziny są mniejsze niż kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konsekwencją wyżej wymienionych błędów w postępowaniu organu pierwszej instancji były także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzony zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Kolegium nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji wskazując jedynie, że podziela stanowisko organu I instancji. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności wydanego rozstrzygnięcia. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W powyższym świetle uzasadnienia organów administracji publicznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej nie mogą ograniczać się do przytoczenia treści przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz wskazaniu na uznaniowy charakter decyzji. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy oraz nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak również art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, a więc dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia (...) czerwca 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji publicznej winny rozważyć czy skarżąca obecnie spełnia przesłanki uzasadniające umorzenie powstałej należności. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ W. Batorowicz /-/ M. Kwiecińska /-/ J. Szaniecka