I OSK 946/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1074/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Nowe na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1074/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego P - uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.) zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonej w Poznaniu oznaczonej: obręb [...], ark. [...], działka nr [...] zapisanej w KW nr [...] jako własność Miasta Poznań, w użytkowaniu wieczystym "[...]" Sp. z o.o. pokazany kolorem czerwonym na mapie z wstępnym projektem podziału nieruchomości, stanowiącej załącznik do postanowienia, jako zgodny z planem miejscowym. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zainicjowane pismem Zarządu Dróg Miejskich, a podział jest niezbędny dla realizacji celu publicznego. Organ wskazał, że dla opisanej w rozstrzygnięciu nieruchomości obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów Poznańskiego Centrum Logistycznego Franowo-Żegrze w Poznaniu ustanowionego Uchwałą Rady Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr [...], poz. [...], a organ podziałowy związany jest ustaleniami planu, w szczególności przebiegiem linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie zagospodarowania, które zgodnie z ustaloną wykładnią, stanowią granice nowo utworzonych działek. Projektowana do wydzielenia działka gruntu oznaczona na wstępnym projekcie podziału numerem: [...] - znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] tereny dróg publicznych - ulica klasy lokalnej. Zdaniem organu skoro proponowany podział jest zgodny z ustaleniami opisanego planu miejscowego, to została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła "[...]" Spółka z o.o. zarzucając, że przy rozpoznaniu sprawy organ nie uwzględnił konieczności zachowania wymaganej przepisami prawa odległości planowanej zabudowy od granic działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż w nim podniesione bowiem organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 raz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Ponieważ podział nieruchomości ma nastąpić w celu wydzielenia publicznej drogi gminnej, to postępowanie w tej sprawie winno się toczyć na zasadach określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z przepisami tej ustawy zarządca drogi powinien zaproponować podział nieruchomości, a decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji, zatwierdzony zostanie podział nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Prokurator Rejonowy P. w P. zaskarżając je w całości i zarzucając mu że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2008, nr 193, poz. 1194, ze zm.), poprzez przyjęcie, iż przepisy te w ogóle wyłączają stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jakimkolwiek procesie realizacji inwestycji drogowej, podczas gdy właściwa wykładnia w/w przepisów prowadzi do wniosku, iż wyłączone jest stosowanie tejże ustawy tylko w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wskazał, że kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd dokonał w brzmieniu przepisów Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. na dzień wydania zaskarżonego postanowienia tj. na dzień 24 maja 2010 r. po wejściu w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958 ze zm.). Sąd wskazał, że w wyniku zmiany ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawą z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzyganie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną, wreszcie zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Art. 11 i ust. 2 ustawy stanowi, że "w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Toteż jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zarówno on jak i organ wydający zezwolenie nie dokonują ocen przez pryzmat obowiązków wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Sądu obecne brzmienie art. 11 i ust. 2 ustawy nie oznacza jednak, że przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wykluczają budowę dróg publicznych w oparciu o inne przepisy. Sąd podał, że do 10 września 2008 r. ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zawierała art. 10, który stanowił, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Obecnie wykluczenie tych przepisów odnosi się wyłącznie do zezwolenia. Zdaniem Sądu, gdyby twierdzić, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach wyłącza inne normatywne uregulowania dotyczące lokalizacji, budowy, rozbudowy dróg to winny w jej treści znaleźć się takie normy, które wykluczałyby to wprost. Według art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przeznaczenie terenów pod drogi publiczne i ich rozmieszczenie, jako inwestycji celu publicznego, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, iż art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który stanowi, że w akcie prawa miejscowego jakim jest plan określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. nr 164 poz. 1587). Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma zakres czasowy. Obowiązywać ma do 31 grudnia 2020 r. I gdyby na czas od jej uchwalenia do końca obowiązywania wykluczono możliwość funkcjonowania innych ustaw z zakresu wytyczania i budowy dróg, wówczas to wykluczenie winno przybrać postać normy prawnej tak jak to uczyniono w art. 44, gdzie w okresie obowiązywania ustawy niemożliwym jest stosowanie art. 21 - 37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 nr 256, poz. 2571 z późn. zm.). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w sytuacji kiedy inwestor wybiera konkretną procedurę i zamierza realizować inwestycję zgodnie z uregulowaniami Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wówczas z mocy art. 11 i ust. 2 tejże ustawy nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast lokalizacja i budowa drogi miałaby być realizowana na dotychczasowych zasadach wówczas konsekwencją określenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym (tak jak to ma miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie) jest możliwość dokonywania (także z urzędu) podziałów nieruchomości w celu wydzielenia części przeznaczonych pod drogę, nabywania wydzielonych części w drodze umów cywilnoprawnych, wywłaszczeń, wreszcie uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu powodem wydania aktu normatywnego w postaci ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań pozwalających na uproszczenie i przyspieszenie prac związanych z budową dróg. Funkcjonowanie tzw. "spec ustawy" pozwala inwestorowi na wybór metody inwestycyjnej. Nie można jednak - bo brzmienie przepisów ustawy na to nie pozwala - na wykładnię nakazującą inwestorowi skorzystania z uproszczonej procedury skoro obowiązujące ustawodawstwo przewiduje również inną możliwość budowy, rozbudowy czy modernizacji dróg publicznych. Sąd wskazał, że organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien merytorycznie odnieść się do zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji przy uwzględnieniu zastosowanych procedur i wskazanej podstawy prawnej w postaci przepisów art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: a) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: * art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium naruszyło art. 11 i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; * art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu orzeczenia wskazania, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone; b) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11 i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez uznanie, iż przepis ten nie wyłącza z urzędu stosowania przepisów innych ustaw w odniesieniu do realizacji inwestycji w postaci drogi publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd mylnie zastosował wykładnię systemową art. 11 i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W tym też zakresie mylnie wskazał naruszenie przepisu przez Kolegium — gdyby bowiem uznać ten pogląd za słuszny, to Kolegium naruszyłoby przepis art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi jakie postępowania obejmuje ustawa. Organ wskazał, że skoro podział nieruchomości ma nastąpić w celu wydzielenia publicznej drogi gminnej to postępowanie w tej sprawie winno się toczyć na zasadach określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy tej ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami - z brzmienia przepisów nie wynika aby organ miał możliwość wyboru przy realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - czy będzie korzystał z przepisów ww. ustawy czy też z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U, z 2012 poz. 270) - dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Należy przy tym podkreślić, iż wyznacznikiem podziału nieruchomości zatwierdzanego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest projekt przebiegu linii rozgraniczających drogę określony we wniosku zarządcy drogi o wydanie takiej decyzji (art. 12 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Natomiast wyznacznikiem podziału nieruchomości zatwierdzanego odrębną decyzją wydawaną na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami są ustalenia planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego - art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, dokonywanie podziału nieruchomości na podstawie ustawy o szczególnych zasadach (...) albo na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza chaosu w administracji, skoro podział nieruchomości dokonywany jest na podstawach wynikających z tych ustaw. Nie wprowadza to także niepewności stron postępowania co do rozstrzygnięcia, ponieważ rozstrzygnięcie wydawane jest adekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Należy przy tym podkreślić, iż w przypadku podziału zatwierdzanego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji tej - poza inwestorem - nie doręcza się pozostałym stronom, lecz jedynie informuje o jej wydaniu w drodze publicznych obwieszczeń oraz indywidualnych zawiadomień o miejscu zapoznania się z treścią tej decyzji - zgodnie z art. 11 f ust. 3 i 4 ustawy o szczególnych zasadach (...). Natomiast decyzję o zatwierdzeniu podziału wydawaną na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami doręcza się wszystkim stronom, w tym właścicielowi nieruchomości. Podkreślona w skardze kasacyjnej niedozwolona - zdaniem skarżącego kasacyjnie - swoboda decydowania przez organ administracji o trybie i stosowanych przepisach podziałowych mająca prowadzić do braku wiedzy właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi na podstawie których przepisów nieruchomość zostanie podzielona, nie oznacza działań niezgodnych z prawem, lecz jest wynikiem stosowania przez organ orzekający określonych podstaw prawnych. Brak wiedzy właściciela o zastosowanej podstawie prawnej podziału nieruchomości mógłby wynikać z zaniechań organu, a nie zastosowanej podstawy prawnej. Aczkolwiek przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, właścicielowi nieruchomości nie doręcza się tej decyzji, dlatego zarzut braku wiedzy właściciela o dokonanym podziale jego nieruchomości można odnieść przede wszystkim do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o szczególnych zasadach (...), a nie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli więc w rozpatrywanej sprawie zastosowano procedurę podziału nieruchomości określoną w ustawie o gospodarce nieruchomością, której to ustawy nie wyłącza ustawa o szczególnych zasadach (...), to wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, to właśnie w tej procedurze właściciel nieruchomości ma zapewniony osobisty udział w podejmowanych czynnościach i otrzymuje decyzję o zatwierdzeniu podziału, dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za naruszające prawo wykluczenie przez organ zażaleniowy dopuszczalności dokonywania podziału nieruchomości w rozpatrywanej sprawie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest o tyle niezrozumiały, iż przepis ten ma charakter jedynie wynikowy, określa bowiem kształt rozstrzygnięcia Sądu jako efekt jego ustaleń i ocen. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem być wynikiem błędnych ustaleń lub ocen Sądu naruszających inne przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale takiego zarzutu w związku z powołanym przepisem w skardze kasacyjnej nie zgłoszono. Również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa nie jest zasadny, skoro w uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał na błędną wykładnię przepisów ustawy o szczególnych zasadach (...) dokonaną przez organ rozpatrujący zażalenie. Nie jest także zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11 i ust 2 ustawy o szczególnych zasadach (...), skoro ustawa ta w zakresie podziału nieruchomości nie wyłącza stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak wyżej to przedstawiono. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.