II SA/Wa 2127/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Iwona Dąbrowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia nakazu inspektora pracy w sprawie umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach i umorzenia postępowania - oddala skargę - Inspektor pracy nakazem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr rej. [...], wydanym na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), po przeprowadzeniu kontroli w dniach [...] marca 2010 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] sierpnia 2010 r. zobowiązał Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w O. do umieszczenia B.S. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1656) uznaje się, że prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 5 ustawy o emeryturach pomostowych za pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze uważa się pracowników wykonujących po dniu wejścia w życie ustawy, w pełnym wymiarze czasu pracy, prace o szczególnym charakterze. W wykazie prac o szczególnym charakterze (załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych) w poz. 22 przyjęto, że pracami wykonywanymi w szczególnym charakterze są "prace personelu sprawującego opiekę nad mieszkańcami domów pomocy społecznej dla przewlekle psychicznie chorych, niepełnosprawnych intelektualnie dzieci i młodzieży lub dorosłych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej". Podstawowym kryterium wynikającym z treści art. 3 ust. 4 i 5 ustawy o emeryturach pomostowych jest konieczność wykonywania pracy przez ubezpieczonego, który wykonuje pracę zakwalifikowaną jako praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w pełnym wymiarze czasu. Zdaniem organu kryterium powyższe zostało spełnione przez B.S., ponieważ jest ona zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy. Organ wskazał przy tym, że następną z istotnych przesłanek uznania, że pracownik wykonuje pracę o szczególnym charakterze jest okoliczność, że wykonywanie tego rodzaju pracy należy do podstawowych obowiązków tego pracownika. Organ zwrócił uwagę na fakt, że prace personelu bezpośrednio sprawującego opiekę nad mieszkańcami domów pomocy społecznej dla przewlekle psychicznie chorych i niepełnosprawnych umysłowo (dorosłych, dzieci i młodzieży) wiążą się z czynnikiem ryzyka zawodowego niezależnym od pracownika, jakim jest nieprzewidywalność postępowania podopiecznych, która w przypadku mniejszej sprawności psychofizycznej pracownika może prowadzić do sytuacji zagrażających bezpieczeństwu publicznemu, w tym do zagrożenia zdrowia lub życia własnego i innych osób. Wskazał, że prace te wymagają sprawności sensomotorycznych, takich jak: szybki refleks i spostrzegawczość, podzielność uwagi; cech osobowości: łatwość przerzucenia się z jednej czynności na drugą, wytrzymałość na długotrwały wysiłek, umiejętność podejmowania szybkich i trafnych decyzji, samodzielność; ogólnie dobra sprawność fizyczna, a wszystkie wymienione sprawności mogą się zmniejszać wraz z wiekiem. W związku z tym inspektor pracy postanowił umieścić B.S. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Od nakazu inspektora pracy odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy w W. złożył Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w O. – pracodawca B.S. W odwołaniu pracodawca wskazał, że nakazem inspektor pracy nakazał umieścić B.S., zatrudnioną na stanowisku pracownika socjalnego, w ewidencji pracowników wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze. Pracodawca wskazał, że z zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy o emeryturach pomostowych, za pracowników wykonujących pracę w szczególnym charakterze uważa się pracowników wykonujących ją w pełnym wymiarze czasu pracy, natomiast pracownicy socjalni, w odróżnieniu od opiekunów, pielęgniarek i instruktorów terapii zajęciowej domu pomocy społecznej, nie sprawują stałej, bezpośredniej opieki nad mieszkańcami przewlekle psychicznie chorymi. Pracodawca wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) oraz rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837) do zakresu obowiązków pracownika socjalnego należy: 1. prowadzenie spraw mieszkańców, 2. prowadzenie dokumentacji kandydatów do domu pomocy społecznej, uczestnictwo w przyjmowaniu i udzielaniu pomocy w adaptacji nowo przybyłych mieszkańców Domu, 3. rozpoznawanie i udział w zaspokajaniu potrzeb i życzeń mieszkańców Domu, 4. świadczenie pomocy mieszkańcom w rozwiązywaniu ich problemów wykraczających poza sprawy związane z pobytem w Domu, 5. pomoc w utrzymaniu kontaktów z rodziną, 6. dbanie o odpowiednie warunki życia, mieszkania, pracy, życia kulturalnego mieszkańców, 7. prowadzenie akt osobowych mieszkańców, dokumentacji (meldunki, urlopy, itp.) załatwianie spraw emerytalno-rentowych i innych spraw mieszkańców, 8. reprezentowanie mieszkańców i występowanie w ich imieniu, 9. współpraca z działem opiekuńczym i sekcją terapeutyczną, 10. udział w pracach zespołów terapeutyczno-opiekuńczych, 11. obsługa techniczno-organizacyjna Rady Mieszkańców, 12. wykonywanie innych poleceń Dyrektora DPS, 13. wzajemne zastępowanie pracowników socjalnych podczas nieobecności. Pracodawca wskazał, że z przedstawionego zakresu obowiązków jednoznacznie wynika, że pracownicy socjalni nie sprawują opieki, ani też nie prowadzą terapii z mieszkańcami przewlekle psychicznie chorymi. Pracodawca podniósł, że zgodnie z wykazem prac o szczególnym charakterze ustawodawca przyjął, iż pracami wykonywanymi w szczególnym charakterze są "prace personelu sprawującego opiekę nad mieszkańcami domu pomocy społecznej dla przewlekle psychicznie chorych". Przez opiekę rozumie się stałe, bezpośrednie wykonywanie prac związanych z zaspokajaniem podstawowych, codziennych, życiowych potrzeb mieszkańców. Pracownicy socjalni takiej opieki nie sprawują. Prowadzą akta mieszkańców, przyjmują nowych pensjonariuszy, administrują sprawami finansowymi, administracyjnymi mieszkańców, świadczą pomoc w kontaktach z rodziną - prowadząc korespondencję, prowadzą korespondencję z ZUS, KRUS, MOPR, kuratorami, opiekunami prawnymi, Sądem w imieniu mieszkańców, współpracują z innymi komórkami Domu. Pracodawca podkreślił, że pracownicy socjalni nie prowadzą terapii z mieszkańcami, gdyż obowiązki te wykonują zatrudnieni w domu pomocy społecznej terapeuci, którzy zostali ujęci w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnym charakterze. Pracodawca podniósł, że organ I instancji bezpodstawnie stwierdził, że sprawowanie opieki nad mieszkańcami należy do podstawowych obowiązków pracowników socjalnych. Podkreślił, że pracownik socjalny pozostaje w kontakcie z mieszkańcami, jak wszyscy pracownicy zatrudnieni w jednostce domu pomocy społecznej ale nie sprawuje bezpośrednio nad nimi opieki. Wskazał również fakt, iż stanowisko pracy pracowników socjalnych nie mieści się na blokach mieszkalnych ale w odrębnych pokojach, gdzie pracownicy ci mają zapewnione miejsce do pracy, w tym również do pracy przy komputerze, przy którym prowadząc korespondencję, załatwiając sprawy z prowadzeniem akt osobowych, korespondencji z instytucjami zewnętrznymi itd. spędzają co najmniej 4 godziny dziennie. Potwierdza to również fakt przyznania i pokrycia kosztów zakupu szkieł ochronnych do pracy przy komputerze. W konkluzji pracodawca podniósł, że opieka nad mieszkańcami nie stanowi podstawowych obowiązków pracowników socjalnych i brak jest podstaw do uznania pracy pracowników socjalnych jako pracy o szczególnym charakterze w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach pomostowych. Okręgowy Inspektor Pracy w W., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, wydał decyzję z dnia [...] października 2010 r., którą uchylił nakaz inspektora pracy z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że do zakresu obowiązków B.S. jako pracownika socjalnego należy prowadzenie spraw mieszkańców Zespołu Mieszkalnego Bloku [...], uczestniczenie w przyjmowaniu i udzielaniu pomocy w adaptacji nowo przybyłych mieszkańców, rozpoznawanie i udział w zaspokajaniu potrzeb, życzeń mieszkańców, świadczenie pomocy mieszkańcom w rozwiązywaniu ich problemów wykraczających poza sprawy związane z pobytem w Domu, pomoc w utrzymywaniu kontaktów z rodziną i środowiskiem, dbanie o odpowiednie warunki życia, mieszkania, pracy, życia kulturalnego, zastępowanie pracownika socjalnego zajmującego się mieszkańcami Zespołu Mieszkalnego Bloku [...] podczas jego nieobecności w pracy, a także sporządzanie zbiorczych informacji dotyczących działalności pracowników socjalnych, prowadzenie akt osobowych i dokumentacji mieszkańców, reprezentowanie mieszkańców i występowanie w ich imieniu, udział w pracach zespołów terapeutyczno-opiekuńczych, współpraca z działem opiekuńczym i sekcją terapeutyczną, obsługa techniczno-organizacyjna Rady Mieszkańców, a także wykonywanie innych poleceń Dyrektora DPS. Wskazał, że według oceny ryzyka zawodowego opracowanej dla Domu Pomocy Społecznej przez głównego specjalistę ds. bhp, pracownicy socjalni współuczestniczą w realizacji usług opiekuńczych i wspomagających na rzecz mieszkańców. Do zadań pracowników socjalnych należy również prowadzenie dokumentacji indywidualnej mieszkańców, wykonywanie czynności administracyjnych na rzecz mieszkańców, prowadzenie korespondencji służbowej z różnymi instytucjami, sporządzanie sprawozdań miesięcznych i kwartalnych, udział w posiedzeniach zespołów terapeutyczno-opiekuńczych. Organ analizując zakres obowiązków pracownika socjalnego stwierdził, że praca pracownika socjalnego jest działalnością zawodową mającą na celu pomoc osobom we wzmacnianiu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie poprzez pełnienie odpowiednich ról społecznych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi. Organ podniósł, że nazwa "praca socjalna" jest działalnością o charakterze pomocowym. Podstawowym jej celem jest niesienie pomocy ludziom znajdującym się w różnych sytuacjach, nie tylko związanych z problemami materialnymi, ale także psychicznymi, emocjonalnymi czy duchowymi. Praca socjalna może przyjmować rożne formy, od pomocy doraźnej, po długofalowe działania skierowane na wspieranie rozwoju. Formą pracy socjalnej może być sprawowanie opieki, jednakże zarówno z zakresu obowiązków służbowych na stanowisku pracy pracownika socjalnego jak i z charakterystyki stanowiska pracy zamieszczonego w ocenie ryzyka zawodowego nie wynika, że pracownik socjalny sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad podopiecznymi domu pomocy społecznej. Organ podkreślił, że z zapisów zamieszczonych w dokumentacji kontrolnej wynika, iż pracownicy socjalni pracują w systemie jednozmianowym. Czas ich pracy wynosi 8 godzin dziennie, z czego 2 godziny dziennie pracują przy komputerze. W konkluzji organ wskazał, że charakter pracy B.S., zatrudnionej na stanowisku "pracownik socjalny" polega na realizacji pracy socjalnej, ale także na wykonywaniu innych zadań służbowych w pomieszczeniu biurowym, a podczas wypełniania czynności administracyjnych pracownik nie ma stałego i bezpośredniego kontaktu z mieszkańcami Domu, zatem nie wykonuje pracy o szczególnym charakterze. Organ zauważył, że obowiązujące przepisy stanowią, iż personel sprawujący opiekę nad mieszkańcami domu pomocy społecznej musi nie tylko spełniać przesłanki określone w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, tzn. wykonywać prace o szczególnym charakterze, aby być wpisanym do ewidencji pracowników wykonujących pracę, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ale także musi realizować czynności służbowe w pełnym wymiarze czasu pracy. Czas pracy pracownika w biurze (przed komputerem) przy prowadzeniu dokumentacji, spraw administracyjnych nie może zostać uznany za pracę polegającą na sprawowaniu bezpośredniej opieki nad mieszkańcami domu pomocy społecznej. Pracownik bowiem, w szczególności, pracując dziennie dwie godziny przed komputerem nie wykonuje stale i w pełnym wymiarze czasu pracy zatrudnienia w szczególnym charakterze. Prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej za pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze uważa się pracowników wykonujących po dniu wejścia w życie ustawy, w pełnym wymiarze czasu pracy, prace, o których mowa w ust. 3. Pracę taką pracownik musi wykonywać stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku. Zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi nie można uznać jako pracy o szczególnym charakterze pracy wykonywanej stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku wszystkich czynności, które B.S. wykonuje w zakresie obowiązków pracowniczych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., w której kwestionując zaskarżoną decyzję wnikliwie opisała charakter swojej pracy w Domu Pomocy Społecznej w O. Wskazała też, niegodząc się z ustaleniami organu, że jej praca jako pracownika socjalnego domu pomocy społecznej w sposób zasadniczy różni się od pracy pracownika socjalnego w środowisku. W środowisku praca socjalna może przyjmować różne formy, zaś w domu pomocy społecznej pracownik socjalny wchodzi w skład zespołu opiekuńczo-terapeutycznego. Wskazała również, że nie jest prawdą, że poświęca pracy na komputerze ok. 2 godzin dziennie, bowiem praca ta nie przekracza średnio pół godziny dziennie. Pozostały zatem czas przeznaczony jest na pracę bezpośrednio z pacjentami. Wskazała również, że praca pracownika socjalnego jest bardzo obciążająca psychicznie i nigdy się nie kończy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy, skarga pracownicy skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinna zostać odrzucona, gdyż została złożona przez osobę, której nie mógł przysługiwać przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, jak też w postępowaniu organu I instancji. Przemawiają za tym wszelkie okoliczności prawne oraz orzecznictwo sądowe, dotyczące zasad prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy Państwowej Inspekcji Pracy. W szczególności postępowanie administracyjne (w tym kontrolne) prowadzone jest z udziałem pracodawcy, któremu przysługuje przymiot strony. Pracodawca uprawniony jest do udziału w czynnościach kontrolnych, oraz w każdym stadium postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji, czyli nakazu o którym mowa w art. 11 pkt 1-7 oraz 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Pracodawca jako jedyny uprawniony podpisuje wraz z inspektorem pracy protokół z kontroli, jako jedyny może wnosić zastrzeżenia do ustaleń z kontroli (art. 31 ust. 3 i 4 ustawy o PIP). Adresatem nakazów z art. 11 pkt 1-7 i art. 11a ustawy o PIP jest wyłącznie pracodawca, na którego nakładany jest określony obowiązek. Pracownik nie jest stroną postępowania w przedmiocie nakazu kierowanego do pracodawcy. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w O. wniósł o odrzucenie skargi B.S., zaś w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie, wniósł o oddalenie skargi w całości. Uczestnik postępowania przychylił się do stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy, iż skarżąca nie ma przymiotu strony. Stronami postępowania są inspektor pracy oraz pracodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Analizowana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę przypomnieć należy, że inspektor pracy nakazem z dnia [...]sierpnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy o PIP, zobowiązał Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w O. do umieszczenia B.S. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Od nakazu inspektora pracy odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy w W. złożył Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w O. Okręgowy Inspektor Pracy w W., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o PIP, decyzją z dnia [...] października 2010 r., uchylił nakaz inspektora pracy z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości co oznacza, że jest wszczynane wyłącznie na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 50 § 2 tej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez konkretny podmiot do wojewódzkiego sądu administracyjnego musi dotyczyć jego interesu prawnego. W zakresie zatem zaskarżenia do sądu decyzji administracyjnej legitymację do złożenia skargi ma ten podmiot, któremu przepisy prawa materialnego legitymację taką przyznają. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W świetle brzmienia art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi interes prawny może także wynikać z przepisów prawa procesowego oraz ustrojowego. Decyzja administracyjna nakazująca umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych wydawana została na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy o PIP. Zgodnie z art. 11a powołanej ustawy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o których mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż stronami postępowania prowadzonego na tej podstawie są właściwy organ PIP i pracodawca zatrudniający pracownika wykonującego pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W szczególności postępowanie administracyjne (w tym kontrolne) prowadzone jest z udziałem pracodawcy, któremu przysługuje przymiot strony. Pracodawca uprawniony jest do udziału w czynnościach kontrolnych, oraz w każdym stadium postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji, czyli nakazu o którym mowa w art. 11 pkt 1-7 oraz art. 11a ustawy o PIP. Pracodawca jako jedyny uprawniony podpisuje wraz z inspektorem pracy protokół z kontroli, jako jedyny może wnosić zastrzeżenia do ustaleń z kontroli (art. 31 ust. 3 i 4 ustawy o PIP). Oznacza to zatem, że adresatem nakazów, o których mowa w art. 11 pkt 1-7 i art. 11a ustawy o PIP jest wyłącznie pracodawca, na którego nakładany jest określony obowiązek. Pracownik nie jest stroną postępowania w przedmiocie nakazu kierowanego do pracodawcy. Zgodzić się należy z organem, że konstrukcja nakazu z art. 11a w znaczeniu podmiotowym nie różni się od tych z art. 11 ustawy o PIP. Adresatem obowiązków jest tylko i wyłącznie pracodawca. Nie oznacza to wszakże, że nazwisko pracownika nie występuje w tych nakazach. I tak w nakazach, o których mowa w art. 11 pkt 1, 2, 4, 6 oraz w każdym z art. 11 pkt 7 pracownika wskazuje się z imienia i nazwiska. W żadnym z ww. przypadków - pracownik nie jest stroną postępowania administracyjnego. Niewątpliwie pracownik jest osobą zainteresowaną wynikiem postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania pracodawcy nakazu. Pracodawca natomiast w takim postępowaniu posiada zarówno interes prawny, a także jego obowiązków dotyczy postępowanie (art. 28 Kpa). Wobec pracownika nie może zostać spełniony wymóg art. 10 Kpa - czyli zasada czynnego udziału stron w postępowaniu w każdym stadium postępowania, gdyż wiadomym jest, że pracownik nie będzie uczestniczył w kontroli jako w stadium postępowania administracyjnego (nie posiada uprawnień do udziału w kontroli a poza tym przecież musi pracować). Jedynym przepisem określającym wprost kwestię sposobu rozpatrywania pism pracowniczych dotyczących nieumieszczenia pracownika w ewidencji prac w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze jest art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Stanowi on, że "w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy". Przepis ten nie wymaga dodatkowej interpretacji, pracownik po złożeniu skargi do PIP powinien oczekiwać na odpowiedź o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 Kpa), przy czym zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać dodatkowo uzasadnienie faktyczne i prawne. Skoro stroną nie jest pracownik - to sprawy zgłaszane do PIP przez pracowników i byłych pracowników w zakresie dotyczącym ewentualnych nieprawidłowości u pracodawcy, w tym prowadzonej przez pracodawcę ewidencji prac o szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach powinny być rozpatrywane w trybie skargowym - dział VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego "Skargi i wnioski". Skarga taka nie pochodzi od strony (wprawdzie pracownik żąda czynności, ale nie posiada obowiązku lub prawnego interesu). Interes prawny takiej osoby może być wykazany dopiero przy wydawaniu decyzji przez ZUS w zakresie nabycia lub odmowy przyznania emerytury pomostowej, natomiast organy PIP nie wydają rozstrzygnięć w przedmiocie prawa do tzw. emerytury pomostowej. O istnieniu interesu prawnego możemy mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień podmiotów lub mieć charakteru hipotetycznego. Sytuacja prawna osoby legitymującej się tylko interesem faktycznym jest inna niż strony. Może ona jedynie składać oświadczenia i dowiadywać się o bieg sprawy, a jej interes w weryfikacji orzeczeń administracyjnych może być brany pod uwagę jedynie w drodze podejmowania przez organy administracji określonych działań z urzędu oraz w trybie odrębnego postępowania skargowego. W takim postępowaniu skargowym na organie spoczywa obowiązek rozpatrzenia sprawy i udzielenia skarżącemu odpowiedzi w wyniku postępowania. Podkreślić jeszcze raz należy, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98, LEX nr 41827, z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, LEX nr 41301, z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, Glosa 1996/1/5, z dnia 13 grudnia 1993 r., sygn. akt I SA 1725/93, Glosa 1997/4/13, z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2473/98, LEX nr 47873). W rozpoznawanej sprawie skargę wniosła osoba, której w świetle przepisów prawa materialnego przymiot strony postępowania nie przysługuje. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż samo wymienienie nazwiska skarżącej w uzasadnieniu decyzji nie oznacza, iż uznano ją za stronę postępowania. W tych okolicznościach skarga jako niedopuszczalna podlega oddaleniu na mocy art. 151 w zw. z art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uznanie, iż skarżąca nie posiada legitymacji skargowej, zaskarżona decyzja nie podlega ocenie merytorycznej, a Sąd nie jest zobligowany do odniesienia się do zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie.