II SA/Ke 179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Ewa Rojek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Starosty Kieleckiego i Powiatu Kieleckiego na zlecenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 kwietnia 2010 r. znak: PS.IV.9111-13/09 w przedmiocie opracowania kompleksowego programu naprawczego I. uchyla zaskarżony akt; II. oddala skargę Starosty Kieleckiego; III. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Powiatu Kieleckiego kwotę 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2010 r. Wojewoda działając w oparciu o art. 114 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w związku z ujawnionymi w wyniku analizy dokumentów konkursowych na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, istotnymi uchybieniami w realizacji zadań ustawowych, zlecił Staroście opracowanie kompleksowego programu naprawczego i jego przedstawienie w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc od dnia otrzymania wezwania. Wojewoda wyjaśnił, że program naprawczy powinien obejmować zakres czynności wraz harmonogramem ich wykonywania, zmierzających do zatrudnienia na stanowisku Dyrektora Urzędu Pracy osoby spełniającej wszystkie wymagania kwalifikacyjne określone w art. 9 ust. 5 wymienionej ustawy i winny być wdrożone niezwłocznie po jego opracowaniu. Wojewoda zastrzegł, że w przypadku niepracowania lub niewdrożenia kompleksowego programu naprawczego, może wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność jednostki podlegającej nadzorowi lub kontroli. W oparciu o uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 21 kwietnia 2010 r. w sprawie skargi na zlecenie Wojewody opracowania kompleksowego programu naprawczego Urzędu Pracy, które zostało uznane za niezasadne, Starosta pismem z dnia 21 kwietnia 2010 r. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zlecenia opracowania kompleksowego programu naprawczego, z uwagi na jego wydanie bez podstawy faktycznej i prawnej. W wezwaniu tym wyjaśniono, że w związku z tym, że według art. 114 ustawy o promocji zatrudnienia zlecenia opracowania programu naprawczego jest adresowane do jednostki samorządu terytorialnego, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone: 1. przez Starostę działającego w imieniu Powiatu z upoważnienia Zarządu Powiatu na podstawie w/w uchwały oraz 2. przez Starostę tj. organ, o którym mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia. W uzasadnieniu wezwania wyjaśniono, że z udziałem Zarządu Powiatu nie toczyły się żadne czynności kontrolne, o których mowa w art. 111 ustawy o promocji zatrudnienia, a zlecenie opracowania programu naprawczego wydano w oparciu o czynności podjęte wobec Starosty. W odpowiedzi na to wezwanie Wojewoda w piśmie z dnia 4 maja 2010 r. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zleceniu z dnia 9 kwietnia 2010 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na to zlecenie Starosta, występując jako organ właściwy do powołania dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, w rozumieniu art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz w imieniu Powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, do której zgodnie z art. 114 ust. 1 ww. ustawy powinno być adresowane zlecenie opracowania programu naprawczego - wskazał, że zaskarżone zlecenie skierowane zostało jedynie do Starosty. W skardze podniesiono ponadto, że czynności związane z wydaniem zlecenia opracowania kompleksowego programu naprawczego w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie zostały poprzedzone czynnościami kontrolnymi, o których mowa w art. 111 ww. ustawy, ponieważ: a). czynności kontrolne Wojewody podjęte w styczniu 2010 r. były związane z innym postępowaniem nadzorczym wobec Starosty zakończonym zaleceniem z dnia 25 stycznia 2010r., dotyczącym przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, w celu wybrania kandydata spełniającego wymogi określone ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w terminie do 31 marca 2010r., b). w niniejszej sprawie skarżący nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania kontrolnego, ani dopuszczeni do czynności wyjaśniających, c). mimo tego, że program naprawczy musi być związany z uchybieniami stwierdzonymi w pracy Powiatowego Urzędu Pracy, to jednostki tej nie dopuszczono do udziału w postępowaniu. Skarżący zarzucił ponadto, że zlecenie z dnia 9 kwietnia 2010r. nie zawiera ustaleń, co do istotnych uchybień stwierdzonych w Powiatowym Urzędzie Pracy, dotyczących realizacji zadań ustawowych tego urzędu, choć tylko takie uchybienia stanowią w myśl art. 114 ust. 1 ww. ustawy przesłankę żądania opracowania programu naprawczego. Ponadto w ocenie skarżącego do czynności nadzorczych powinny mieć zastosowanie przepisy art. 76 i 77 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl których nadzór może być podejmowany jedynie przy uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że organ nadzoru zobowiązany jest wskazać przepis prawa, który został naruszony. W niniejszej sprawie jednak organ nadzoru tego nie uczynił. Skarżący wskazał również, że przeprowadzenie ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy jest prawnie niedopuszczalne, dopóki stanowisko to jest obsadzone na podstawie umowy o pracę, do której wypowiedzenia nie ma podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżone zlecenie nie kreuje nowego stanu prawnego, a ma jedynie na celu doprowadzenie do wyeliminowania ujawnionych istotnych uchybień w realizacji zadań ustawowych. Wojewoda powołał się na treść art. 114 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym w przypadku m.in. nieopracowania lub niewdrożenia kompleksowego programu naprawczego, wojewoda może wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność jednostki podlegającej nadzorowi lub kontroli. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem skargi, iż treść zlecenia z dnia 9 kwietnia 2010r. wskazuje jako adresata wyłącznie Starostę. Wskazał, że przepis art. 114 ust. 1 ww. ustawy jako podmiot, do którego powinno być kierowane zlecenie, wymienia jednostkę samorządu terytorialnego. W myśl natomiast art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym starosta reprezentuje powiat na zewnątrz. W związku z tym kierując zlecenie do Starosty, Wojewoda kierował je w istocie do powiatu. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że w jego ocenie wydanie przedmiotowego zlecenia poprzedzone było właściwymi czynnościami kontrolnymi, ponieważ wszczęcie postępowania kontrolnego nastąpiło pismem Wojewody z dnia 2 listopada 2009 r., w którym zwrócił się on do Starosty o dokumentację dotyczącą przeprowadzonego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy oraz kwalifikacji wyłonionej w tym konkursie M.S. Wojewoda wyraził też pogląd, że uchybienie polegające na powołaniu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy osoby nie spełniającej wymogów kwalifikacyjnych jest nie tylko istotnym uchybieniem z art. 114 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, ale wręcz uchybieniem rażącym. Wojewoda uznał też, że spełnił kryterium legalności, ponieważ zmierza do wyeliminowania stanu niezgodnego z ustawą o promocji zatrudnienia, a naruszony przez Starostę przepis – art. 9 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia - został precyzyjnie wskazany, a także Wojewoda wyjaśnił, dlaczego został on naruszony. Wojewoda wyjaśnił również, że niewykonanie zalecenia dotyczącego przeprowadzenia konkursu spowodowało konieczność zlecenia opracowania programu naprawczego. Na koniec Wojewoda wyjaśnił, że w zleceniu z dnia 9 kwietnia 2010 r. został określony cel, tj. opracowanie programu naprawczego zmierzającego do zatrudnienia osoby spełniającej ustawowe wymagania, a sposób realizacji tego zlecenia należy do Starosty. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 356/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Starosty i Powiatu na zlecenie Wojewody z dnia [...] nr [...] dotyczące opracowania kompleksowego programu naprawczego. Sąd uznał, że zlecenie opracowania programu naprawczego może zostać wymuszone przez wojewodę jedynie w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jednostki samorządu terytorialnego. Zlecenie takie nie ma natomiast charakteru władczego i jako takie nie mieści się w katalogu aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Ponadto zaskarżone zlecenie stanowi wezwanie do usunięcia uchybień w realizacji zadań ustawowych i nie posiada cech aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Poza tym niewykonanie przedmiotowego zlecenia nie stanowi podstawy do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Na skutek skargi kasacyjnej od powyższego postanowienia wniesionej przez Starostę i Powiat, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu sąd wyższej instancji dokonał analizy zmierzającej do wyjaśnienia, czy zlecenie Wojewody z dnia [...] opracowania kompleksowego programu naprawczego mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i czy podlega ono kognicji sądów administracyjnych. Powołując treść art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy NSA uznał, że zarówno umiejscowienie tych jednostek redakcyjnych w rozdziale 19 "Nadzór i kontrola", jak i fakt iż zlecenie opracowania kompleksowego programu naprawczego odbywa się w ramach czynności nadzoru, jednoznacznie wskazuje na to, że zaskarżony akt jest czynności nadzoru, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Ponadto zasadne jest twierdzenie, że skoro organ nadzoru może wystąpić ze skargą na bezczynność na podstawie art. 114 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, w zw. z art. 149 p.p.s.a., a Sąd w tym postępowaniu może zobowiązać organ do wydania aktu bądź czynności, to tym bardziej może badać w innym postępowaniu – czy dany akt lub czynność zostały dokonane zgodnie z przepisem prawa. NSA zwrócił również uwagę na art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, z którego wynika ogólna reguła umożliwiająca zaskarżanie rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego powiatu, która to reguła nie podlega ograniczeniu w art. 114 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. W konkluzji NSA uznał za wadliwe postanowienie WSA w Kielcach o odrzuceniu skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, podczas gdy była ona dopuszczalna jako wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy strony podtrzymały swoje stanowiska. W sprawie o sygnaturze II SA/Ke 178/11 WSA w Kielcach nieprawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., na skutek skargi Starosty na wydane na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia zalecenie Wojewody z dnia [...], skierowane do Starosty, dotyczące przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w celu wybrania kandydata spełniającego wymogi określone ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 148 p.p.s.a., z uwagi na jego wydanie przez osobę nieuprawnioną. Ze względu na takie rozstrzygnięcie Sąd ten nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi. Zalecił jednak, aby przy ewentualnym kolejnym badaniu przez organ nadzoru prawidłowości powołania przez starostę na stanowisko dyrektora PUP M.S. organ wyjaśnił, jakimi sprawami zajmowała się ona w czasie, gdy była zatrudniona w Wydziale Budżetowo – Gospodarczym Urzędu Wojewódzkiego w okresie 25.03.1983r. do 31.12.1987r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 u.p.p.s.a.). Przytoczony przepis, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W literaturze przyjmuje się jednak, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 312). Wyjaśniany przepis, podobnie jak i inne unormowania prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zawiera postanowień, które mogłyby służyć jako kryterium przy ustalaniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, s. 434). Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego w związku z treścią postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. wydanego w niniejszej sprawie, nie było wątpliwości co do charakteru zaskarżonego aktu stanowiącego akt nadzoru, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Zaskarżone zlecenie opracowania kompleksowego programu naprawczego zostało wydane na podstawie art. 114 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) - dalej zwanej ustawą o promocji zatrudnienia. Przepis ten znajduje się w rozdziale 19 zatytułowanym "Nadzór i kontrola". W art. 113 i 114 tego rozdziału zostały uregulowane różne środki nadzoru przysługujące wojewodzie w razie stwierdzenia uchybień w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 111 tej ustawy. Zgodnie z art. 113 ust. 1 wojewoda, w razie stwierdzenia uchybień w wyniku wspomnianych czynności, może przekazać jednostce kontrolowanej zalecenia, pouczenia oraz może zgłaszać uwagi i wnioski. Według art. 114 ustawy o promocji zatrudnienia natomiast, jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności, o których mowa w art. 111, zostały ujawnione istotne uchybienia w realizacji zadań ustawowych, w szczególności stosowania standardów usług rynku pracy przez wojewódzki lub powiatowy urząd pracy, wojewoda może zlecić jednostce samorządu terytorialnego opracowanie kompleksowego programu naprawczego lub wezwać jednostkę samorządu terytorialnego do wyznaczenia wykonawcy zastępczego w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia otrzymania wezwania. Porównując zakresy przytoczonych regulacji należy zauważyć, że możliwość zastosowania środków nadzorczych wymienionych w art. 114 ustawodawca uzależnił od ujawnienie istotnych, a nie jakichkolwiek uchybień w realizacji zadań ustawowych. Na wagę, a także rodzaj tych uchybień wskazuje przykładowe wskazanie w art. 114 ust. 1 jednego z nich, tj. stosowania standardów usług rynku pracy przez wojewódzki i powiatowy urząd pracy. Chodzi tu o podstawowe usługi rynku pracy wymienione w art. 35 ustawy, wykonywane na podstawie przepisów ustawy przez publiczne służby zatrudnienia. O wadze uchybień, o jakich mowa w art. 114 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, świadczy również rodzaj środków nadzoru, jakie mogą one wywołać. Zarówno zlecenie opracowania kompleksowego programu naprawczego, jak i wezwanie do wyznaczenia wykonawcy zastępczego nie mogą być konsekwencją jednorazowych, jednorodzajowych, czy nieistotnych uchybień. Kolejną cechą uchybień, o jakich mowa w art. 114 ustawy o promocji zatrudnienia jest to, że mają one dotyczyć realizacji zadań ustawowych, miedzy innymi powiatowych urzędów pracy. Wydaje się również, że zakresy stosowania środków nadzorczych określonych w art. 113 i 114 ustawy o promocji zatrudnienia wyłączają się w tym sensie, że wdrożenie jednego z nich w celu usunięcia stwierdzonego uchybienia, uniemożliwia stosowanie kolejnego, zwłaszcza surowszego środka, do czasu usunięcia uchybienia które spowodowało jego podjęcie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy na wstępie podzielić pogląd autora skargi co do tego, że zaskarżone zlecenie z dnia 9 kwietnia 2010r. nie zawiera ustaleń, co do istotnych uchybień stwierdzonych w Powiatowym Urzędzie Pracy, dotyczących realizacji zadań ustawowych tego urzędu, choć tylko takie uchybienia mogą być przesłanką zastosowania środków nadzoru wymienionych w art. 114 ustawy o promocji zatrudnienia. Jedyne ujawnione uchybienie, tj. powołanie na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy osoby nie spełniającej wymogów kwalifikacyjnych, nie dotyczy bowiem realizacji przez powiatowy urząd pracy jego zadań ustawowych, zwłaszcza takiego rodzaju, jak stosowanie standardów usług rynku pracy. Zadania te zostały bowiem określone w art. 9 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, o czym stanowi art. 9 ust. 2 tej ustawy. Wśród tych zadań nie zostało wymienione uchybienie będące podstawą zaskarżonego zlecenia. Należy również wyrazić pogląd, że wcześniejsze zastosowanie przez wojewodę w celu usunięcia tego samego uchybienia co w niniejszej sprawie, środka nadzoru określonego w art. 113 ust. 1 ustawy, w postaci zalecenia jednostce kontrolowanej – Staroście – przeprowadzenie ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w celu wybrania kandydata spełniającego wymogi określone ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powoduje, że do czasu wyjaśnienia zasadności zastosowania tego środka nadzoru, a następnie ewentualnie do czasu wykonania wydanego zalecenia, przedwczesne jest wdrażanie innych, zwłaszcza dalej idących środków nadzoru. Należy bowiem zauważyć, że wspomniane zalecenie zawarte w piśmie z dnia 25 stycznia 2010r. zostało zaskarżone do WSA w Kielcach, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., w sprawie II SA/Ke 178/11uchylił zaskarżony akt, ale z przyczyn formalnych. Badanie merytorycznych zarzutów skargi Sąd uznał za przedwczesne, skąd wniosek, że możliwość wydania w tamtym postępowaniu legalnego zalecenia jest ciągle otwarta. Do czasu jej wyjaśnienia, nie powinny być wdrażane inne, w tym zwłaszcza surowsze środki nadzoru. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji odmiennego rozstrzygnięcia dwóch różnych postępowań zmierzających w istocie do tego samego celu, tj. do przeprowadzenie ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Odnosząc się do argumentu odpowiedzi na skargę, że to właśnie niewykonanie zalecenia dotyczącego przeprowadzenia konkursu spowodowało konieczność zlecenia opracowania programu naprawczego, należy wyrazić pogląd, że odmowa wykonania tego zalecenia nałożonego na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, nie może być uznana za nowe, istotne uchybienie w realizacji zadań ustawowych Powiatowego Urzędu Pracy, które uzasadnia zastosowanie środków nadzoru określonych w art. 114 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Wykonanie takiego zalecenia nie należy bowiem do zadań ustawowych powiatowych urzędów pracy. Zasadny jest również zarzut skargi dotyczący nieprzeprowadzenia przed wydaniem zaskarżonego zlecenia czynności kontrolnych, o których mowa w art. 111 ustawy o promocji zatrudnienia, co w myśl art. 114 tej ustawy warunkuje możliwość zlecenia opracowania kompleksowego programu naprawczego. Czynności na które powołuje się Wojewoda, tj. jego pismo z dnia 2 listopada 2009 r., w którym zwrócił się do Starosty o dokumentację dotyczącą przeprowadzonego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy oraz kwalifikacji wyłonionej w tym konkursie M.S., nie dotyczyły bowiem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego zlecenia, ale wcześniejszego postępowania zakończonego zaleceniem zawartym w piśmie z dnia 25 stycznia 2010 r., dotyczącym przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Wydaje się, że różnice pomiędzy środkami nadzorczymi przewidzianymi w art. 113 i 114 ustawy o promocji zatrudnienia powodują, że oba te postępowania powinny mieć odrębny byt również w części dotyczącej czynności nadzorczych i kontrolnych mogących zainicjować te postępowania. Dlatego te same czynności z art. 111 powołanej ustawy, nie mogą być podstawą zastosowania zarówno środków nadzorczych wymienionych w art. 113, jak i tych, które ustawodawca przewidział w art. 114 tej ustawy. Niezasadny był zarzut skargi dotyczący błędnego określenia adresata zaskarżonego zlecenia. Nie było wątpliwe pomiędzy stronami, że adresatem zlecenia opracowania kompleksowego programu naprawczego może być tylko jednostka samorządu terytorialnego. Wynika to bowiem wprost z treści art. 114 ustawy o promocji zatrudnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy chodzi tu przy tym o jednostkę szczebla powiatowego, którą jest Powiat. Takie właśnie rozumienie przepisu art. 114 ustawy wynika również, w ocenie Sądu, z samego zaskarżonego zlecenia z dnia 9 kwietnia 2010 r. W jego treści powołano bowiem wprost w oparciu o jaki przepis zlecenie to zostało sformułowane. Ponieważ równocześnie z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że to starosta reprezentuje powiat na zewnątrz, zaadresowanie zaskarżonego zlecenia do Starosty należy odczytać, jako skierowane do podmiotu, który reprezentuje właściwą w takich sprawach jednostką samorządu terytorialnego. Konsekwencją takiej wykładni było oddalenie skargi Starosty Kieleckiego wniesionej w jednym piśmie ze skargą Powiatu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skoro bowiem Starosta nie był adresatem zlecenia opracowania kompleksowego programu naprawczego zawartego w piśmie Wojewody z dnia [...], ani też nie miał własnego interesu prawnego w zaskarżeniu takiego zlecenia (gdyż zlecenie to może być skierowane tylko do jednostki samorządu terytorialnego), to jego skarga podlegała oddaleniu, a nie odrzuceniu. Ocena, czy zaskarżone zlecenie dotyczyło interesu prawnego bądź obowiązku Starosty wiązało się bowiem ze zbadaniem przez Sąd, czy ten skarżący miał w sprawie przymiot strony (por. wyroku NSA z dnia 27 września 2000 r., II SA 2109/00, LEX 47586). Zbyteczne było odnoszenie się przez Sąd do zarzutu niedopuszczalności przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, ze względu na obsadzenie tego stanowiska na podstawie umowy o pracę, do której wypowiedzenia nie ma podstaw. Skoro bowiem niedopuszczalne było zlecenie opracowania kompleksowego programu naprawczego mającego zmierzać w istocie wyłącznie do ponownego przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, to nie miało znaczenia rozstrzygnięcie, czy w razie przeprowadzenia takiego konkursu byłyby podstawy do wypowiedzenia umowy o pracę osobie zajmującej obecnie to stanowisko. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczenia do udziału w sprawie Powiatowego Urzędu Pracy, Sąd wyraża pogląd, że skoro adresatem zlecenie o jakim mowa w art. 114 ustawy o promocji zatrudnienia może być tylko jednostka samorządu terytorialnego, to tylko ta jednostka może być stroną w takiej sprawie. Uwzględniając powyższe rozważania i wskazane wyżej naruszenia prawa popełnione przez Wojewodę przy wydawaniu zaskarżonego zlecenia, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uwzględnił skargę Powiatu na akt nadzoru objęty pismem Wojewody z dnia [...] i uchylił ten akt. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.