VIII SA/Wa 39/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działając z up. Wójta Gminy S. (dalej: "organ I instancji") na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ; dalej "k.p.a.") w związku z art. 19 pkt 10, art. 54, art. 59 ust. 2, art.106, art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.; dalej: "u.p.s."), orzekł o odmowie przyznania L.K. (dalej: "skarżąca") zasiłku celowego dla osób poszkodowanych podczas powodzi. Powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz wytyczne zawarte w pismach [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z [...] maja 2010 r. i z [...] czerwca 2010 r., organ I instancji podał, że zasiłek celowy specjalny nie może być przyznany osobom, którym zniszczeniu uległy domy, nie będące miejscem ich stałego zameldowania oraz jeśli przed powodzią faktycznie nie prowadzono w nich gospodarstwa domowego. Odnosząc powyższe do skarżącej stwierdził, że nie spełnia ona ww. przesłanek, bowiem nie utraciła jedynego schronienia. Jej miejscem stałego pobytu i zamieszkania jest gospodarstwo domowe prowadzone w O.. Zaś w domu w W. [...], który uległ zniszczeniu w czasie powodzi zameldowany jest jej brat A.K., który przebywa poza krajem. Zdaniem organu, powyższe oznacza, że przed powodzią we wskazanym budynku nie prowadzone było gospodarstwo domowe. Jednocześnie wskazał, iż zarówno skarżąca, jak i jej brat są w stanie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby, a zatem nie zachodzi konieczność udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Od decyzji tej odwołała się skarżąca podnosząc, iż występuje w imieniu brata A.K., który ustanowił ją swoim pełnomocnikiem. Wskazała, iż zniszczony w czasie powodzi dom w W. jest jedynym miejscem schronienia jej brata po powrocie do kraju oraz że jest on w nim zameldowany na stałe. Podała także, iż po przejściu na emeryturę, od wiosny do późnej jesieni zamieszkuje ona w domu brata i prowadzi w nim gospodarstwo domowe. Wskazała, iż zajęła się zaniedbanym, po śmierci ojca, gospodarstwem i odbudowała zniszczone budynki, natomiast obecnie skala zniszczeń jest o wiele większa. Jednocześnie podniosła, iż nie otrzymała żadnej pomocy, odmówiono jej także wydania stosownego zaświadczenia uprawniającego do uzyskania nisko oprocentowanej pożyczki z banku. W związku z powyższym czuje się pokrzywdzona takim traktowaniem i wnosi o przyznanie pomocy finansowej na odbudowę zniszczonego przez powódź domu rodzinnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy" lub "SKO") biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż skarżąca wystąpiła w imieniu brata A. K. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego dla osób dotkniętych powodzią w wysokości [...] zł. Wniosek ten dotyczył działki Nr [...] o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami w W. [...], należącymi do A. K. (właściciel), który od kilku lat przebywa poza granicami kraju. Jednocześnie organ odwoławczy przedstawił przyczyny odmowy wnioskowanej pomocy zarówno skarżącej, jak i jej bratu. Powołując się na treść art. 5 u.p.s. wskazał, m.in. iż A.K. nie spełnia przesłanki faktycznego przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast oświadczenie skarżącej o zamiarze powrotu brata do kraju nie jest wystarczające do przyjęcia, że zostały spełnione warunki określone w art. 5 u.p.s.. Zdaniem organu odwoławczego podniesione w odwołaniu okoliczności, a przede wszystkim fakt poniesionych strat w wyniku powodzi, nie mogły zostać uwzględnione. Stwierdził także, iż zdarzenie losowe w postaci powodzi, nie pozbawiło skarżącej miejsca zamieszkania, które stanowiłoby jedyne i stałe jej miejsce pobytu, gdyż prowadzi gospodarstwo domowe w O., gdzie posiada mieszkanie, w którym jest zameldowana. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła jej naruszenie: – art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.; – art. 104 i art. 105 k.p.a. w związku z art. 19 pkt 10, art. 54, art. 59 ust.2, art. 106, art. 112 ust. 5 u.p.s.; – art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organy starań co do należytego wyjaśnienia sprawy i pominięcie dowodów z przesłuchania świadków pobytu strony w W. z zamiarem stałego tam przebywania; – art. 10 k.p.a. poprzez brak udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie jej obrony swoich interesów, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazała, iż skarżąca występuje w sprawie we własnym imieniu i na własną rzecz. Podniosła, iż w gminie S. prowadzi gospodarstwo rolne i uiszcza podatki związane z jego prowadzeniem. W ocenie skarżącej, organy nie wyjaśniły, że gospodarstwo rolne w W. prowadzi ona i że w sprawie występuje we własnym imieniu oraz na własną rzecz. Ponadto błędnie przyjęły, że nie zamieszkuje ona na terenie gminy S. (co jest sprzeczne z jej wyjaśnieniami, jak i oświadczeniami sąsiadów) ani, że tam nie przebywa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż wbrew zarzutom skargi, skarżąca wystąpiła o pomoc w imieniu brata – A. K., co potwierdziła stosownym pełnomocnictwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność wydanych decyzji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego dla osób poszkodowanych podczas powodzi. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji państwowej (obecnie publicznej) stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak organ I instancji należycie nie wyjaśniły, czy skarżąca – L. K. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego dla osób poszkodowanych podczas powodzi w imieniu własnym, czy też działała jako pełnomocnik swojego brata A.K.. Tymczasem organy orzekające w przedmiotowej sprawie wydane decyzje skierowały do L.K. jako strony postępowania i jej odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd zauważa, iż we wniosku z dnia [...] lipca 2010 r., skarżąca wskazała, iż występuje w imieniu brata A.K., który notarialnie upoważnił ją do wszelkich działań w jego imieniu. Na potwierdzenie powyższego (nota bene w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r.) przedłożyła notarialnie potwierdzone upoważnienie z dnia [...] marca 2008 r. Również w odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżąca zaznaczyła, iż występuje w imieniu brata – A.K. Sąd zauważa, iż organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, pomijając zatem tak istotną sprawę jak właściwe oznaczenie strony postępowania. Z istoty pełnomocnictwa wynika bowiem, iż skutki prawne czynności prawnych dokonanych przez pełnomocnika odnoszą skutek do mocodawcy, w tym przypadku A.K., który jest właścicielem domu zniszczonego na skutek powodzi. A zatem pełnomocnik (czyli skarżąca) nie może być adresatem wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji, tylko winien nim być podmiot, w imieniu którego pełnomocnik podejmuje czynności w postępowaniu. Zaznaczyć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż okoliczność ta jest istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga należytego wyjaśnienia. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności naruszyło wskazane na wstępie przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd zauważa, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające winny także przeprowadzić analizę treści art. 40 ust. 2 u.p.s. pod kątem tego, czy sytuacja wnioskodawcy kwalifikuje go do uzyskania pomocy, jak i podjąć stosowne ustalenia na okoliczność, czy w wyniku klęski żywiołowej poniósł on stratę oraz oszacować jej wysokość. Organy orzekające dokonując powyższych ustaleń winny mieć także na uwadze przepis art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.), który definiuje pojęcie poszkodowanego, a której to definicji brak jest w ustawie o pomocy społecznej. Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.