II SA/Gd 280/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. M. i S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 10 listopada 2010r. Nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 7, art.8, art.9, art.10 ust.1, art.17 ust.1pkt 4, art. 38, art. 98, art.100, art.106, art.109 i art. 147 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362) oraz na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) i 108 kpa, przyznał S. M. i B. M. pomoc w formie zasiłku okresowego, z powodu bezrobocia, w wysokości 243,92zł na okres od 1 listopada 2010 do 30 listopada 2010r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego stwierdził trudną sytuację rodziny S. M. i B. M., kwalifikującą się do udzielenia tego świadczenia, ze względu na ubóstwo orzeczoną niepełnosprawność i bezrobocie. Dochód rodziny wynosi 214,17zł a dochód na osobę w rodzinie wynosi 107.09 zł. Kryterium dochodowe rodziny (S. M. i B. M.) wynosi 702 zł, a dochód na osobę w rodzinie 107,09 zł. Organ podał, iż zgodnie z art. 147 ust. 3 pkt 2 ustawy od roku 2008 minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi 50% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Organ wskazał, że nie ma możliwości udzielenia wyższej pomocy, gdyż nie dysponuje własnymi środkami, które mógłby przeznaczyć na wypłatę zasiłków okresowych. Przyznany zasiłek stanowi minimalną wysokość zasiłku okresowego w 2010r. i jest realizowany z dotacji celowej budżetu państwa przeznaczonej na zasiłki okresowe w 2010r. S. M. i B. M. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu zarzucono, że organ rozpoznając sprawę nie wskazał kto przyznaje środki na zasiłki okresowe, w jakiej wysokości i dla jakiej liczby uprawnionych oraz nie uzasadnił przyczyn przyznania zasiłku w wysokości 243,92 zł na dwie osoby. Skarb Państwa merytorycznie nie rozpoznaje wniosków o zasiłek. Odwołujący wnieśli również o przyznanie zasiłku okresowego na każdego z uprawnionych oddzielnie, podnosząc, że przyznana kwota zasiłku w wysokości 243.92zł na dwoje uprawnionych nie zaspakaja uzasadnionych potrzeb rodziny i jest zaniżona. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki przyznania zasiłku stałego, jak i jego wysokość. Dochód rodziny ustalony przez organ I instancji w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego i po zebraniu oświadczeń stron postępowania wyniósł 214,17zł. Organ II instancji wskazał, że z powyższego wynika, że organ przyznając zasiłek okresowy w kwocie 243,92 zł zastosował przepis art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, przewidujący ustalenie tego zasiłku do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny, a także przepis art. 38 ust. 3 pkt 2 przewidujący, iż kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. W rozpatrywanej sprawie zasiłek okresowy został ustalony w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny (702zł) oraz dochodem rodziny (214,17zł). Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut odwołujących, iż zasiłki okresowe winny być przyznane na każdego z uprawnionych oddzielnie. Kolegium powołało się na przepis art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego osobie samotnie gospodarującej albo rodzinie. W rozpatrywanej sprawie wnioskowany zasiłek okresowy został przyznany rodzinie- małżonkom B. i S. M. Powołując się na powyższe organ II instancji ustalił, że organ I instancji udzielając pomocy we wskazanej wysokości nie naruszył prawa i swoją decyzję właściwie uzasadnił. Od powyższej decyzji S. M. oraz B. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu wskazano na błędne, w ocenie skarżących, ustalenie ich dochodu na kwotę 214,17zł. Kwota ta stanowi dodatek mieszkaniowy, który nie powinien być uznawany za dochód. Organy nie przytoczyły podstawy prawnej uzasadniającej zaliczenie dodatku mieszkaniowego do dochodu. Wskazano również na błędne, według skarżących, ustalenie wysokości zasiłku na kwotę 243,92.zł, na podstawie przepisu stanowiącego, że jego wysokość nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem rodziny. Skarżący zarzucili, że jest to kwota zasiłku zbyt niska na dwie osoby i wnieśli o jego podwyższenie do kwoty wynoszącej minimum 95% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Nadto Kolegium wskazało, że przepisy art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej za dochód nakazują uznawać sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dodatek mieszkaniowy nie znajduje się w katalogu wyłączonych dochodów, wymienionych w art. 8 ust. 4 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 kpa). Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę doprecyzowuje art. 77 § 1 kpa nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów, w szczególności nie został w sposób dostateczny wyjaśniony i ustalony stan faktyczny, co uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ II instancji. Organ odwoławczy po wniesieniu odwołania zobligowany był rozpoznać sprawę ponownie a także ustosunkować się do zarzutów odwołania. Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy administracyjnej, której przedmiotem było rozstrzygnięcie o wniosku skarżących w sprawie przyznania zasiłku okresowego Sąd zważył: Bezspornym w sprawie jest, że skarżący spełniają przesłanki przewidziane przepisami - art. 8 ust 1 pkt 1 w związku z art. 7 pkt 1, 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004r., Nr 64 poz. 593, ze zm.) do przyznania stosownych świadczeń pieniężnych przewidzianych w tej ustawie jako rodzina, nie posiadająca żadnych dochodów (poza dodatkiem mieszkaniowym) i bezrobotni. Zgodnie z treścią art. 38 powołanej wyżej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W ustępie 2 omawianego przepisu wskazano, iż zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 3. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 4. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. 5. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. 6. Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż stosownie do treści art. 38 cytowanej ustawy wysokość zasiłku okresowego ustalona została w wysokości minimalnej i maksymalnej. Wynika to z treści ust. 2 cytowanego wyżej przepisu, w którym ustawodawca użył zwrotu "Zasiłek okresowy ustala się – w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Jednocześnie w ust. 3 ustalona została minimalna kwota zasiłku okresowego, na poziomie 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny, przy czym zgodnie z powołanym przez organ I instancji przepisem art. 147 ust. 7 ustawy od 2008r. gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy. Określenie przez ww. przepisy maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego, oznacza, iż organ przyznający zasiłek o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w art. 38 ust. 1 ustawy, działa w granicach uznania administracyjnego. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy winny kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy Przepis art. 147 zamieszczony został w ustawie o pomocy społecznej w Rozdziale pt. "przepisy przejściowe i końcowe". Natomiast ustawowe przesłanki przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego oraz jego wysokość reguluje cytowany wyżej przepis art. 38 ustawy. Oznacza to, że reguły wynikające z art. 38 ustawy mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zasiłku okresowego, natomiast przepis art. 147 stanowi regulację gwarantującą wypłatę świadczenia w wysokości dotacji celowej przekazywanej gminom z budżetu państwa. Przyczyny przyznania zasiłku w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, mimo zarzutów odwołania. Organ wskazał jedynie, że w omawianym przypadku zasiłek okresowy ustalony został w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny oraz dochodem rodziny, a więc w kwocie minimalnej. Z powodu braku jednoznacznych ustaleń dotyczących przyznania zasiłku w kwocie minimalnej, Sąd nie ma możliwości oceny zarzutów skarżących, którzy domagają się przyznania zasiłku okresowego w wyższej niż minimalna wysokości. Natomiast za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżących, że dodatek mieszkaniowy nie może być wliczany do dochodu uwzględnianego przy ustalaniu wysokości zasiłku. Dochód stanowiący równowartość dodatku mieszkaniowego stanowi dochód skarżących, zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 ustawy, który nakazuje sumować uzyskane przychody z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wprawdzie przepisy art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy wymieniają obciążenia i wydatki, które pomniejszają dochód lub te świadczenia, których ze względu na charakter (świadczenie jednorazowe lub w naturze) nie zalicza się do dochodu, lecz nie miały one miejsca w tym przypadku. Dodatek mieszkaniowy nie został wymieniony w tych przepisach jako dochód , którego nie wlicza się do dochodu rodziny, czyli zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy, sumy miesięcznych przychodów osób w rodzinie. W konsekwencji braku tego wyłączenia stanowi on, dochód rodziny. Również prawidłowo organ II instancji ustalił, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy może być przyznany osobie samotnie gospodarującej albo rodzinie. Natomiast obowiązujące przepisy dotyczące przyznawania zasiłku okresowego nie przewidują przyznawania tego zasiłku poszczególnym członkom rodziny, a więc każdemu ze skarżących. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie, w opisanym wyżej zakresie dotyczącym wysokości przyznanego zasiłku okresowego, z uwzględnieniem powyższych uwag i z uwzględnieniem zasad postępowania.