II SA/Ke 205/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2011r. sprawy ze skargi Gminy Kielce na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 18 stycznia 2011r. znak: SKO.GN-70/5219/515/2010 w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku E.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] znak: [...] odmawiającym wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Kolegium z dnia [...] znak: [...] uchylającej decyzję własną z dnia [...] znak: [...] i w to miejsce orzekającej, że: 1) decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] zatwierdzająca podział nieruchomości położonej przy ul. R. została wydana bez podstawy prawnej; 2) stwierdzającej nieważność ww. decyzji Prezydium w części dotyczącej działek oznaczonych na planie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 kwietnia 1960r. pod nr 21/60 numerami: 3a, 4, 10, 16, 26, 42 i 44; 3) nie stwierdzającej nieważności ww. decyzji Prezydium w części dotyczącej działek oznaczonych na ww. planie numerami: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 8a, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 43, ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała, uchyliło własne postanowienie z dnia [...] znak: [...] i w to miejsce postanowiło wyjaśnić, że: I. zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] znak. [...] na stronie 8, wiersz 24-33 należy rozumieć w ten sposób, że działki objęte pkt 2 wymienionej decyzji Kolegium, tj. nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42, 44 na dzień wydania tej decyzji stanowiły własność Skarbu Państwa i w stosunku do nich nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych stanowiących przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...], w części dotyczącej tych działek. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji Kolegium z dnia [...] znak: [...] stwierdzającej w pkt 2 nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] co do działek nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42, 44 Skarb Państwa utracił tytuł prawny do ww. działek; II. w zakresie pozostałych żądań E. M. zawartych we wnioskach z dnia 6.03.2010r. i 18.05.2010r. odmówił wyjaśnienia treści własnej decyzji z dnia [...] znak: [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, na podstawie art. 18 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138) zatwierdziło podział nieruchomości położonej w przy ul. R. o pow. 43.236 m². W wyniku dokonanego podziału wydzielono 46 działek, z tego 8 działek o pow. łącznie 14.115 m² pod ulice (nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42, 44), a pozostałe o pow. łącznie 29.121 m² "pod działki". Zgodnie z art. 11 ww. ustawy z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału działki wydzielone na cele użyteczności publicznej (pod ulice) przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium MRN z [...] stwierdziło, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, tj. bez podstawy prawnej, lecz nie stwierdziło jej nieważności z uwagi na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili do Kolegium E. M., R.K., M.S., R.S., Z.L. i H.K. Po rozpatrzeniu tego wniosku Kolegium wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] Decyzja ta wobec niezaskarżenia jej przez żadną ze stron do sądu administracyjnego stała się prawomocna. Pismem z dnia 6.03.2010r. E. M. w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] Według wnioskodawcy, Kolegium uchylając decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] nie wyjaśniło jak należy ją wykonać. Uchylenie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji podziałowej o wydzieleniu 8 działek na rzecz Skarbu Państwa powoduje, iż postępowanie podziałowe nie zostało zakończone. Wyjaśnienia wymaga zatem kwestia, czy przy podziale nieruchomości doszło do wydzielenia działek pod budowę ulic. Brak planu zagospodarowania przestrzennego oraz stosownej uchwały rady narodowej wyznaczającej tereny budownictwa jednorodzinnego wykluczały zdaniem wnioskodawcy wydzielenie z przedmiotowej nieruchomości działek pod drogi. Oznacza to, że te działki nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium odmówiło wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji z dnia [...] Stanowisko to zostało podtrzymane w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2010r., wydanym po rozpatrzeniu wniosku E. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie powyższe zostało przez E. M. zaskarżone skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Wyrokiem z dnia 13 października 2010r. sygn. II SA/Ke 529/10 Sąd uchylił postanowienie z dnia 28 czerwca 2010r., wskazując, iż Kolegium powinno wyjaśnić wątpliwości wynikające z uzasadnienia decyzji z dnia [...] w tej części, która odnosi się do przejścia na własność Państwa działek wymienionych w pkt 2 decyzji. W ocenie Sądu z treści decyzji można wywnioskować, iż odnośnie działek wymienionych w pkt 2 organ stwierdził nieważność decyzji z [...] i jednocześnie uznał, że ta nieważna decyzja przeniosła własność działek nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44 na rzecz Skarbu Państwa. Uwzględniając rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] Kolegium wskazało, że w odniesieniu do działek nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44 decyzja Prezydium MRN z [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (art. 152 § 2 k.p.a.). Zawarty na stronie 8, wiersz 24-33 uzasadnienia decyzji zapis miał na celu odniesienie się do stanu prawnego gruntu podzielonego ww. decyzją, jaki istniał w dacie wydania przez Kolegium decyzji z dnia [...] Działki objęte pkt 2 rozstrzygnięcia stanowią własność Skarbu Państwa i nie były przedmiotem obrotu rynkowego, co oznacza, że w odniesieniu do tych działek nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych stanowiących przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium MRN w części dotyczącej tych działek. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji Kolegium z dnia [...] Skarb Państwa utracił tytuł prawny do działek nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44. Kolegium podkreśliło, iż w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie może dokonywać "oceny podziału geodezyjnego nieruchomości J. S. wg planu 21/60", ani zajmować się kwestią, czy w obrocie prawnym powinna pozostawać jakaś część decyzji z [...], jak również uzupełniać decyzji poprzez zamieszczenie w niej dodatkowych ustaleń, co uzasadnia odmowę wyjaśnienia treści decyzji w ww. zakresie. Powyższe stanowisko znalazło aprobatę w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 13 października. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina K., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez udzielenie błędnego wyjaśnienia, sprzecznego z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z treścią postanowienia Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961r., sygn. Ns 1364/60 oraz treścią księgi wieczystej KW Nr KI1L/00104525/2. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części objętej skargą. Gmina K. wskazała, iż wbrew stanowisku Kolegium stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium MRN z [...] we wskazanym wyżej zakresie nie pozbawiło Skarbu Państwa tytułu prawnego do przedmiotowych działek, gdyż to nie ta decyzja stanowiła podstawę przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. W sprawie przedmiotowych działek toczyło się bowiem przed Sądem Powiatowym postępowanie o dział spadku po J.S., zakończone postanowieniem z dnia 29 maja 1961r. (sygn. Ns 1364/60), na mocy którego przedmiotowe działki zostały przyznane na własność Skarbowi Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podkreśliło, że w wyroku z dnia 13 października 2010r. zostało zobowiązane jedynie do wyjaśnienia wątpliwości, nie zaś do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było wyjaśnienie, jak Kolegium rozumie własną decyzję z dnia [...], nie zaś ocena skutków prawnych postanowienia Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny . Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 października 2010r. sygn. II SA/Ke 529/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 28 czerwca 2010r. zobowiązując Kolegium do wyjaśnienia, co miało na uwadze wskazując w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], że wymienione w pkt. 2 decyzji działki przeszły na własność Państwa. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może natomiast prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, czy też pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. polega jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Przy pomocy wyjaśnienia organ nie może dokonywać nowych ustaleń prowadzących do rozstrzygnięć nie objętych decyzją, którą poddał tej wykładni. Wykładnia taka nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia ani do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia, nie może być oparta na nowych dowodach i nowych ustaleniach. Ma bowiem służyć wyłącznie wyjaśnieniu decyzji w zakresie, w jakim została ona wydana. Instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być też wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia. Skarżąca zakwestionowała wyjaśnienie organu, który stwierdził, iż z chwilą uprawomocnienia się decyzji Kolegium z dnia [...] Skarb Państwa utracił tytuł prawny do działek nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] zawarto zapis, iż zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach z datą uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału działki Nr 42 i 44 przeszły na własność Państwa i są użytkowane w części jako drogi. Również działki nr 3a, 4, 10, 16, 21 i 26, nie objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostały przejęte na własność Państwa pod drogi. W zaskarżonym postanowieniu Kolegium wyjaśniło, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] Skarb Państwa co do działek nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44, utracił tytuł prawny. Stanowisko to zasługuje na aprobatę, albowiem bezsporne jest, że decyzja z dnia 15.02.1960r. w części określonej w pkt 2 została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc czyli od daty jej wydania – taki bowiem skutek stwarza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Regulacja zawarta w art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm.) stanowiła zaś, że z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału następowało przejście na własność Państwa gruntów objętych podziałem. W realiach konkretnej sprawy, nie doszło więc do przejścia prawa własności na Skarb Państwa na podstawie pkt 2 decyzji z dnia 15.02.1960r. zatwierdzającej podział nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] zabrakło wskazania jaki skutek w zakresie prawa własności do przedmiotowych działek ma stwierdzenie nieważności decyzji, która powodowała przejście tych działek na własność Państwa, w związku z tym zaskarżone postanowienie z dnia 18 stycznia 2011r. kwestię tę wyjaśnia. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż w zaskarżonym postanowieniu organ nie czynił przedmiotem swoich rozważań kwestii własności do spornych działek, przysługujących Skarbowi Państwa na podstawie innych tytułów prawnych. Kolegium miało wyjaśnić jedynie jak należy rozumieć zapis zawarty na stronie 8, wiersz 24-33 uzasadnienia decyzji z dnia [...] Zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie rozstrzyga o prawie własności działek nr 3a, 4, 10, 16, 21, 26, 42 i 44, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego części decyzji z [...] zatwierdzającej podział. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.