II SA/Gl 1070/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta C. określił dla uczestnika postępowania "A" Sp. z o.o. w C. dopuszczalny poziom hałasu oraz związane z tym inne ograniczenia w działalności zakładu. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 115a ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), zwanej dalej p.o.ś. Na skutek wniesionego przez uczestnika postępowania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wytknięto organowi pierwszej instancji, że nie ujawniono, w oparciu o jaki konkretny przepis prawa badał istnienie interesu prawnego podmiotów uznanych za strony postępowania i czy w ogóle badanie takie miało miejsce. W świetle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 115a p.o.ś. stronami postępowania, w ocenie organu odwoławczego, winny być, poza adresatem decyzji, podmioty dysponujące prawami rzeczowymi do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie emitenta. W tym zakresie organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości. Dalej wskazano, że nieprawidłowo został określony w decyzji jej adresat. Nie może nim być bowiem "prowadzona działalność", a jedynie przedsiębiorca jako osoba fizyczna, prawna lub jako jednostka organizacyjna. W niniejszej sprawie adresatem decyzji winna być spółka nie zaś firma, pod którą działa. Oznaczenie jako adresata decyzji podmiotu, który nie był i nie może być stroną postępowania stanowi kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzucono także organowi pierwszej instancji naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. polegające na dopuszczeniu dowodów zgromadzonych poza postępowaniem, o czym nie powiadomiono stron przed wydaniem decyzji. Wskazano na naruszenie art. 79 k.p.a. poprzez brak wskazania w zawiadomieniu o przeprowadzeniu pomiarów hałasu konkretnego miejsca i terminu przeprowadzenia tego dowodu. Uznano, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w jej uzasadnieniu nie wyjaśniono zastosowania art. 115a p.o.ś. Wreszcie zakwestionowano prawidłowość doręczenia decyzji podmiotom uznanym za strony postępowania. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem, że zostaną one powiadomione o możliwości zapoznania się z treścią decyzji w siedzibie organu i o możliwości wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium żaden przepis prawa nie daje podstawy do takiego sposobu doręczenia decyzji. W konkluzji stwierdzono, że wskazane naruszenia prawa świadczą o przeprowadzeniu postępowania również z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. w takim stopniu, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie tego postępowania przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł Polski Związek [...] w K. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie. W ocenie skarżącego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ odwoławczy miał wątpliwości co do tego, czy materiał dowodowy potrzebny do wydania decyzji został zebrany w całości. Organ nie skorzystał z dyspozycji art. 136 k.p.a., ani nie wskazał, że nie jest możliwe uzupełnienie dowodów w tym trybie. Wskazane przez organ odwoławczy naruszenia miały w ocenie skarżącego charakter nieistotny i nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do poszczególnych kwestii podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżący wywiódł, że organ odwoławczy mógł we własnym zakresie w postępowaniu odwoławczym uzupełnić materiał dowodowy i naprawić uchybienia procesowe organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując dodatkowo na przesłanki uzasadniające konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi. Zwrócił uwagę, że interes działkowców powinien dodatkowo przesądzić o rozstrzygnięciu sprawy. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania "A" Sp. z o.o. w K. (dawniej w C.) wniósł o oddalenie skargi i o zasądzenie kosztów postępowania. Poparł w pełni argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podjęte bowiem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ może uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Realizując ten postulat organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. służy ochronie zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić postępowanie dowodowe tylko o uzupełniającym charakterze. Gdy zostanie natomiast stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych, organ odwoławczy winien skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, aby zagwarantować stronom prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpoznania sprawy. Do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie uprawniają żadne inne względy i wady decyzji. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części albowiem w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie wyjaśniono w żaden sposób, co spowodowało o ustaleniu takiego a nie innego kręgu stron postępowania. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy, o statusie strony postępowania decyduje jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes ten musi wynikać z norm prawa materialnego, a w niniejszej sprawie musi być również powiązany z treścią art. 115a p.o.ś. Tymczasem organ pierwszej instancji ustalając krąg stron postępowania nie wskazał, w oparciu o jaki przepis prawa badał istnienie interesu prawnego i czy w ogóle badanie takie miało miejsce. Ustalenie interesu prawnego podmiotów uznanych za strony postępowania nie jest również możliwe w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, czy i którym z podmiotów uznanych za strony przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich. Nie wynika również, które z tych nieruchomości i dlaczego zostały uznane za nieruchomości, na które negatywnie może oddziaływać hałas emitowany przez uczestnika postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego uchybienia w tym zakresie nie mogły zostać skorygowane w postępowaniu odwoławczym. Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania wiąże się z zapewnieniem im czynnego udziału na każdym etapie tego postępowania. Zatem ustalenie tego kręgu dopiero na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie art. 10 k.p.a., a także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu wiąże się m.in. obowiązek doręczenia decyzji tym stronom. Słusznie organ odwoławczy zauważa, że obowiązek ten nie został dochowany przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie również nie było możliwości konwalidowania tego uchybienia w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie mógł bowiem zastąpić organu pierwszej instancji w doręczeniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Wbrew opinii skarżącego uchybienie to było znaczące, gdyż mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braku ustalenia interesu prawnego stron postępowania, nie sposób było stwierdzić w postępowaniu odwoławczym, że uchybienie w doręczeniu decyzji nie naruszało czyjegoś interesu prawnego, poza adresatem decyzji. Powyższe względy przesądzają o prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym o braku podstaw do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do pozostałych kwestii i zarzutów podniesionych w skardze, to zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, że nie uzasadniały one wydania decyzji kasacyjnej, a dostrzeżone w tym zakresie uchybienia organu pierwszej instancji mogły być naprawione przez organ odwoławczy w postępowaniu prowadzonym przed tym organem na skutek wniesienia odwołania. Ta okoliczność z naprowadzonych wcześniej powodów pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono z uwagi na treść rozstrzygnięcia. Nie mógł zostać w tym zakresie uwzględniony wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż zwrot kosztów w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji przysługuje wyłącznie skarżącemu i to jedynie w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja, jako decyzja kasacyjna nie przesądza o ostatecznym wyniku postępowania. Organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę ponownie będzie miał na uwadze wskazania wynikające z niniejszego wyroku. Weźmie też pod uwagę pozostałe wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wady i uchybienia. Jakkolwiek uchybienia te w niniejszej sprawie nie przesądzały o treści rozstrzygnięcia, jednak nie oznacza to, że nie mogą przesądzać o treści ewentualnego przyszłego rozstrzygnięcia organu odwoławczego.