I SA/Rz 172/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant ref.st. Joanna Migacz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 maja 2011r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r, nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych za 2009r. - oddala skargę - Zaskarżona decyzją Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. przyznającą F. W. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości i z modulacją płatności na rok 2009. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r., o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634), art. 138 § 1 pkt 1, art. 78 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 1, § 10 ust 2 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 roku Nr 174, poz. 1809 ze zm.) oraz art. 80 ust 2 i art. 51 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE nr L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.), art. 69, art. 70 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.Urz. UE nr L 153 z 30.04.2004 r. str. 30 ze zm.). Zaskarżona decyzja jest wynikiem ponownie przeprowadzonego postępowania po uchyleniu przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzedniej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. Uchylając decyzję organ odwoławczy wskazał, że nie uwzględniała ona wyników kontroli stwierdzonych protokołem z dnia 21 kwietnia 2010 r. Powyższa decyzja uprawomocniła się w administracyjnym toku instancji na skutek oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 418/10. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. ustalił, że F. W., we wniosku złożonym w dniu 8 maja 2009 r. zwrócił się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, deklarując powierzchnię gospodarstwa rolnego kwalifikującą się do dopłat z tytułu realizacji pakietów PO1 - 41,95 ha oraz pakietu rolnictwo ekologiczne - S02 wynoszącą łącznie 161,59 ha. Realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego przebiegać miała w następujących wariantach: P01 - realizacja pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych - P0 1b - półnaturalne łąki dwukośne na powierzchni 41,95 ha. S02 - realizacja pakietu rolnictwo ekologiczne w następujących wariantach: -S02a02 - uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na powierzchni 2,96 ha, -S02b02 - trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności na powierzchni 158,63 ha. Wystąpił równocześnie o podwyższenie płatności z tytułu realizacji pakietów na obszarze Natura 2000. Kontrole przeprowadzone na gruncie w dniach 16, 17 grudnia 2009 r. oraz z przerwami w dniach od 9 do 21 kwietnia 2010 r. wykazały zawyżenie powierzchni zadeklarowanej w stosunku do faktycznie stwierdzonej W pakiecie P01 – utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant półnaturalne łąki dwukośne (na obszarze Natura 2000) obejmującym działki ewidencyjne nr 148 i 163/2 zawyżenie wynosiło 1,45 ha, co stanowiło 3,58 % wyliczonej procentowej różnicy w powierzchni działek deklarowanych we wniosku rolnośrodowiskowym a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu tej grupy upraw i skutkowało naliczeniem sankcji w wysokości podwójnej wartości stwierdzonej różnicy tj. 2,90 ha i przyznaniem płatności za 37,60 ha w kwocie 39.705,60 zł w miejsce poprzednio przyznanej 44.299,20 zł. Powierzchnia zadeklarowana w pakiecie S02 rolnictwo ekologiczne w wariancie S02a02 na działkach ewidencyjnych nr: 102, 237, 243, 142, 616/1, 1027 i 1572 zgadzała się z powierzchnią stwierdzoną w związku z tym przyznano płatność w pełnej wysokości 1.776,00 z. W wariancie S02b02 trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności ( na obszarze NATURA 2000 ) powierzchnia stwierdzona różniła się od zadeklarowanej o 15,18 ha, co stanowiło 10,78 % wyliczonej procentowej powierzchni działek deklarowanych we wniosku rolno środowiskowym a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli, co skutkowało podobnie jak w pakiecie S01 zastosowaniem sankcji w wysokości podwójnej wartości stwierdzonej różnicy. W związku z tym płatność została wyliczona tylko za 110,47 ha w wysokości 32.371,56 zł Zadeklarowana powierzchnia wariantu S02b02 trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności poza obszarem NATURA 2000 zgadzała się z powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli i wynosiła 2,62 ha, w związku z czym przyznano płatność w wysokości 340,60 zł. Łącznie przyznana kwota wynosiła 74.193,76 zł, zaś łączna kwota zmniejszeń wynikająca z przeprowadzonych kontroli 21.237.76 zł Powyższe ustalenia jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski w pełni podzielił Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze na te decyzje F. W. podtrzymując zarzuty sformułowane w odwołaniu wskazał, że nie widzi podstaw, które pozwalały by organowi na weryfikowanie ustaleń, które były podstawą pierwotnie udzielonych płatności, dokonanych w 2006 r. Wskazał, że działając w zaufaniu do organów administracji publicznej, składając wniosek o przyznanie płatności a kolejne lata oparł się właśnie na tych ustaleniach w przekonaniu o ich prawidłowości. Dodatkowo zarzucił organom nie wyjaśnienie istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy oraz sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym. Wskazał, że dokonane przez organy wyliczenia są nieobiektywne, podjęte zza biurka, w oparciu o fotografie samolotowe, które nie odpowiadają rzeczywistości. Zakwestionował prawidłowość pierwszej kontroli na gruncie, która miała miejsce 16-17 grudnia 2009 r., kiedy padał śnieg i nie było możliwości dokonania pomiarów, a także drugiej dokonanej według niego tylko w dniu 21 kwietnia 2010 r., co czyniło niemożliwym obmierzenie 160 ha. Zarzucił również organowi II instancji pominięcie wniosku dowodowego przesłuchania doradcy rolnego oraz inspektorów Jednostki Certyfikacji COBICO, które w jego ocenie prowadzić miały do stwierdzenia rzeczywistego użytkowania posiadanych gruntów, a także przeprowadzenie konfrontacji między mierniczymi Agencji, którzy dokonywali pomiarów w 2006 r. i obecnie. W uzasadnieniu podniósł, że rozbieżności w pomiarach mogą być wynikiem robienia zdjęć pod dużym nachyleniem i zasłonięcia części powierzchni wystającymi gałęziami drzew, a ponadto nie uwzględnieniem powierzchni znajdującej się pod drogami wewnętrznymi, które widnieją tylko w ewidencji podczas gdy w rzeczywistości są użytkowane rolniczo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wyłączenie z płatności części powierzchni zadeklarowanych działek było wynikiem stwierdzenia, podczas kontroli na gruncie, potwierdzonej protokołem i dokumentacją fotograficzną, występowania na nich skupisk drzew, krzewów, dróg, zabudowań, stawów oraz grobli. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka doradcy rolnego, który przygotowywał wniosek na okoliczność użytkowania zadeklarowanych działek, organ wskazał, że skarżący pomimo możliwości złożenia tego wniosku na etapie postępowania przed organem I instancji nie dokonał tego a ponadto okoliczności, które miały być stwierdzone w wyniku przeprowadzenie tego dowodu były bezsporne. Organ bowiem nie kwestionował prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej, na wskazanych działkach, sporna pozostawała tylko ich powierzchnia, która mogła zostać stwierdzona jedynie na podstawie dokonanych pomiarów. Odnośnie nie uwzględnienia operatu pomiarowego z 2007 r. oraz wyników kontroli z 2006 r. organ wskazał, że chociaż jest to zobowiązanie wieloletnie to płatności przyznawane są na każdy rok odrębnie, w związku z czym podstawą ich przyznania muszą być aktualne pomiary, a nie pomiary dokonane w latach poprzednich. Nieprzesłuchanie inspektorów Jednostki Certyfikującej COBICO organ tłumaczył faktem, że nie jest to organ uprawniony do ustalenia powierzchni gospodarstwa. Powierzchnia ta jest ostatecznie weryfikowana przez organ ARMiR na podstawie wyników przeprowadzonych w trakcie kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dokonując analizy akt administracyjnych Sąd nie doszukał się uchybień w procedowaniu organu tak przy zbieraniu materiału dowodowego jak i ustalaniu na jego podstawie stanu faktycznego czy też finalnie dokonanej subsumcji przepisów prawa. Przedmiotem postępowania był wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W krajowym porządku prawnym, zasady przyznawania tej płatności zostały zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229, poz. 2273) Zgodnie z § 3 ust. 1 przepisów wykonawczych do tej ustawy - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809) płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska. Słusznie zatem organ I instancji prowadził postępowanie, którego celem było ustalenia powierzchni faktycznie użytkowanej jako grunty orne, łąki bądź pastwiska. Płatności bowiem, o które wystąpił skarżący mają charakter powierzchniowy, odnoszący się ściśle do powierzchni działek użytkowanych w celu, na który przyznano płatność. Celem ustalenia powyższego organ przeprowadził dwie kontrole na gruncie. Pierwsza miała miejsce w dniach 16 i 17 grudnia 2009 r., z uwagi na trudne warunki atmosferyczne musiała zostać uzupełniona kolejną, powtórzoną wiosną, w dniach od 9 do 21 kwietnia 2010 r. W świetle powyższego zarzut, że nie można było dokonać kontroli 160 ha w ciągu jednego dnia jest oczywiści bezzasadny. Podstawą wyłączenia z płatności części powierzchni działek było występowanie na nich skupisk drzew, krzewów, zabudowań, dróg, stawów oraz grobli, które, jak słusznie wskazały organy, w sposób oczywisty uniemożliwiały wykorzystywanie ich w celach rolniczych. Do tych ustaleń organ doszedł głównie na podstawie kontroli dokonanych na gruncie uzupełnionych dodatkowo dokumentacja fotograficzną. Tym samym zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowości w ustaleniu powierzchni z uwagi na niedokładność zdjęć, na których część powierzchni została zasłonięta przez korony drzew oraz, że organ nie uwzględnił w pomiarach dróg wewnętrznych, które pomimo figurowania w ewidencji jako drogi faktycznie wykorzystywane były w celach rolniczych uznać należy za niepopartą żadnymi dowodami polemikę . Za nieprawidłowy należało uznać również zarzut dokonania ustaleń sprzecznych z wynikami kontroli przeprowadzonych w 2006 r. Zgodnie z § 11 ust. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia wniosek o przyznanie płatności składa się corocznie na formularzu udostępnionym przez Agencję. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy pomimo tego, że płatność, o której przyznanie wystąpił wnioskodawca jest zobowiązaniem wieloletnim, to przyznawana jest rok rocznie na podstawie odrębnych wniosków. Każda decyzja jest zatem odrębnym rozstrzygnięciem w sprawie. Organ za każdym razem porównuje dane zawarte w deklaracji z danymi ustalonymi w toku kontroli przeprowadzonej na dany rok wnioskowania o przyznanie płatności, w tym wypadku za rok 2009. Ma to również uzasadnienie faktyczne, związane z czasokresem jaki dzieli rozpoznawane wnioski. Słusznie organ odwoławczy odparł zarzuty dotyczące nie przesłuchania w charakterze świadków inspektorów Jednostki Certyfikującej COBICO. Jednostki Certyfikujące, certyfikują jedynie produkty rolne, natomiast płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są do powierzchni upraw. W związku z powyższym dane, które przekazują Jednostki Certyfikujące do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekolologicznym z dnia 20 kwietnia 2004 r. ( Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.) nie mogą stanowić przeciwdowodu do protokołów z kontroli na miejscu, wykonywanej przez inspektorów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jednostki certyfikujące uprawnione są jedynie do kwalifikowania konkretnych produktów z gospodarstwa rolnego na rynek rolnictwa ekologicznego, nie mają natomiast uprawnień do kwalifikowania konkretnych działek rolnych do przyznawania płatności rolno środowiskowych ani do określenia sposobu ustalania tej płatności. Dlatego też sporządzony przez nie wykaz nie może być dokumentem, na podstawie którego kompetentny organ nalicza płatności. Uprawnienie do weryfikowania i kwalifikowania poszczególnych działek jako uprawnionych do płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych należy wyłącznie do kierownika biura powiatowego Agencji zgodnie z uregulowaniami rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Podkreślenia wymaga również fakt, że przekazywane w wykazach dane przez Jednostki Certyfikujące dotyczące powierzchni realizowanego wariantu w ramach pakietu "rolnictwo ekologiczne" oparte są jedynie na zgłoszeniu rolnika – deklaracji zawartej we wniosku rolnośrodowiskowym, nie podlegają weryfikacji przez taką jednostkę w sposób fachowy np. poprzez pomiar. Ponadto wskazać należy, iż wykaz przekazywany przez JC do Prezesa ARiMR, o którym mówią przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym oraz rozporządzenia MRiRW w sprawie wzoru formularza wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, ma jedynie na celu jak to wynika z art. 9 ust 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z dnia 20 kwietnia 2004 r. przekazać informację, którzy producenci spełnili wymaganie produkcji w rolnictwie ekologicznym określone w rozporządzeniu Rady nr 1 92/91 /EWG z dnia 24 czerwca 1991 r. Jedynym organem właściwym i kompetentnym do rozstrzygania w zakresie uprawnienia rolnika do uzyskania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt zgodnie z ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich jest zatem Kierownik Biura Powiatowego Agencji. Prawidłowo również zastosowano przepisy dotyczące sankcji w przypadku zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowych tj. art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i na jego podstawie dokonał prawidłowego wyliczenia kwoty zmniejszeń wynikających z kontroli, do których z resztą skarżący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. Mając powyższe na uwadze Sad orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).