IV SA/Wa 484/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia M. S. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2009r., którym nie uzgodniono warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jedno lokalowego wraz z garażem na działce nr [...] obręb G., gmina G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że działka objęta wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy położona jest w pasie szerokości 100m od linii brzegu rzeki [...], tym samym koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), który zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Dalej organ stwierdził, że w sprawie istotne jest położenie działki nr [...] w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], nie zaś jej lokalizacja na terenie wsi [...]. Zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, zatem okoliczność, że w studium działka inwestora jest przeznaczona pod zabudowę mieszkalno-usługową nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dalej organ wywodzi, że planowana zabudowa ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stąd też nie mają zastosowania odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych dotyczące budowy urządzeń wodnych czy też obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], zgodnie z którymi zakaz ten nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z wojewodą. Omawiając pierwsze odstępstwo (pkt 1) organ twierdzi, że przesłanki tam wymienione muszą zostać spełnione kumulatywnie. Po pierwsze, teren przeznaczony pod inwestycję położony jest w obszarze zwartej zabudowy wsi, co powinno być określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, na analizowanym terenie dopuszczono możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Po trzecie, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Omawiając pierwszą przesłankę organ odwołał się do komentarza K. Gruszeckiego do art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Następnie stwierdził, że z mapy ewidencyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz ortofotomapy umieszczonej na portalu internetowym "Geoportal" wynika, że na przedmiotowym terenie nie występuje zwarta zabudowa wsi G. Dalej stwierdzono, że najbliżej położona zabudowa znajduje się na działkach, które nie sąsiadują bezpośrednio (nie przylegają) z działką o nr ew. [...], stąd niemożliwym stało się wyznaczenie linii zabudowy w rozumieniu powołanego rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r. Organ uznaje, że pojęcie działki przylegającej oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania. W swoich rozważaniach organ odwoławczy nie podzielił stanowiska żalącej, że działki (nr [...]) należące do jednego właściciela i objęte jedną księgą wieczystą stanowią jedną działkę, która winna zostać oceniona jako zabudowana. W sprawie bowiem działka bezpośrednio przylegająca nie jest zainwestowana, na sąsiedniej do niej natomiast stoi budynek i obydwie działki są traktowane jako całość przez jednego właściciela. Budynek jest posadowiony na działce nr [...], natomiast do działki objętej inwestycją przylega jedynie działka nr [...], która nie jest zabudowana. Odnośnie działki z drugiej strony tj. działki nr [...], organ stwierdza, że nie jest ona zabudowana, natomiast wydanie dla niej decyzji o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż działki przyległe powinny być już zabudowane. Z tego względu organ I instancji trafnie uznał, że działki przylegające tj. o nr [...] aktualnie są niezabudowane obiektami budowlanymi. W dalszej części uzasadnienia organ wywodzi, że proponowana przez inwestora zabudowa działki nie stanowi uzupełnienia zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego (§ 4 ust. 5 pkt 2) rozporządzenia Wojewody), jak również nie stanowi terenu dostępu do wód publicznych (§ 4 ust. 5 pkt 3) rozporządzenia Wojewody). Z tych powodów organ uznał, że w sprawie nie mogą być zastosowane odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniosła M. S. reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 4 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) poprzez ustalenie braku podstaw do zastosowania przedmiotowej podstawy prawnej oraz naruszenie art. 7 kpa poprzez nie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy. Skarga wnosi o uchylenie postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że w sprawie powinno mieć zastosowanie odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 powoływanego rozporządzenia Wojewody [...]. Skarga zwraca uwagę, że w dniu [...] stycznia 2011r. Urząd Gminy w G. wydał zaświadczenie, z którego wynika, że działki oznaczone nr [...] położone są w zwartej zabudowie wsi G. zgodnie ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Działka pod inwestycję znajduje się w zwartej zabudowie, tymczasem organ ocenił tę okoliczność jedynie na podstawie kopii mapy ewidencyjno-wysokościowej oraz portalu internetowego. Tym samym dokonano niewłaściwej oceny stanu faktycznego. Dalej skarga twierdzi, że organ błędnie przyjął, że pojęcie działki przylegającej oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym funkcjonuje pojęcie "działki sąsiedniej" i termin zawarty w rozporządzeniu Wojewody powinien być rozumiany w znaczeniu ‘działki sąsiedniej". To ostatnie pojęcie oznacza nie tylko działkę bezpośrednio graniczącą – jak wynika z bogatej literatury i orzecznictwa, lecz również działki znajdujące się w bliskim sąsiedztwie. Skarżąca stoi na stanowisku, że działką sąsiednią wobec działki stanowiącej jej własność jest działka nr [...] zabudowana domem mieszkalnym. Nadto działki nr [...] oraz [...] objęte są jedną księgą wieczystą, co oznacza, że tworzą jedną nieruchomość. Na zakończenie podniesiono, że błędnie organ odwoławczy przyjął, że odstępstwo od zakazu zabudowy zawarte w § 4 ust. 5 pkt 1) odnosić się powinno do sytuacji, gdzie zostaną spełnione kumulatywnie wszystkie przesłanki tj. położenie w zwartej zabudowie, uzupełnienie istniejącej zabudowy, wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występująca na działkach przyległych. Prawodawca w przywołanym przepisie zawarł dwie okoliczności wyłączenia zakazu zabudowy. Pierwszy dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studium, natomiast drugi dotyczy uzupełnień zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Rozważając zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, Sąd doszedł do przekonania, że zostały te normy naruszone w sposób i w zakresie powodującym konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Otóż działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – odpowiednio decyzja o warunkach zabudowy, wydawana jest po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w art. 6 ust. 1 pkt 4) przewiduje formę ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działce w obszarze chronionego krajobrazu konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody. Organ odmawiając uzgodnienia zasadnie, jeśli chodzi o zastosowanie przepisów, powołał się na zapisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), gdyż ten akt jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2007r. (sygn. akt II OSK 943/06, Lex 3401250) wypowiedział się, że rozporządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże organy dokonały błędnej wykładni części przewidzianych w tym akcie przepisów, mających zasadnicze znaczenie w sprawie. Powołane rozporządzenie Wojewody [...] w § 4 ust. 1 pkt 8) wprowadziło zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ dokonując odmowy uzgodnienia projektu decyzji trafnie powołał się na wymieniony zakaz, bowiem stan faktyczny w sprawie polega na tym, że działka objęta projektem decyzji położona jest w pasie 100 m od linii rzeki [...]. Dalej dokonał prawidłowej analizy zarówno stanu faktycznego, jak również norm materialnych odnośnie tego, że nie występują odstępstwa od ustalonego zakazu zabudowy przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 8) oraz w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3) powołanego rozporządzenia Wojewody. Natomiast, jak trafnie wywodzi skarga, organy przyjęły wadliwą interpretację zapisu § 4 ust. 5 pkt 1). Przepis ten brzmi: "zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". W ocenie Sądu zaproponowana wykładnia, aby wystąpiły kumulatywnie wszystkie wymienione przesłanki nie jest możliwa do zaakceptowania. Otóż przepis powyższy przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy. Dla ludności zamieszkujących tamte tereny musi być stworzona możliwość rozwoju w granicach tej zwartej zabudowy, niezależnie czy będzie to uzupełnienie zabudowy, czy też nie oraz czy istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Samo przeznaczenie w studium wystarcza, aby rozwijać zabudowę zgodnie z istniejącym stopniem zainwestowania, bez wykraczania poza tę uporządkowaną całość urbanistyczną. Druga natomiast, bardziej restrykcyjna przesłanka przewiduje możliwość wyjścia poza teren owej zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Mianowicie dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Sąd podziela wywody organu, że działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Otóż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu w art. 61 ust. 1 pkt 1) posługuje się pojęciem "działka sąsiednia," jednak właśnie celowo prawodawca posłużył się w powoływanym rozporządzeniu innym terminem i nie jest możliwe naprzemienne stosowanie owych pojęć. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, jak zasadnie uznał organ w zaskarżonym postanowieniu. Sąd stoi także na stanowisku, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Otóż przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności przywołaną normą. Za trafne należy uznać także ustalenia organu, że działka w rozumieniu rozporządzenia Wojewody to działka ewidencyjna. Gdyby intencją owej regulacji było objęcie tym pojęciem szerszego terenu, co wskazuje skarga, wówczas prawodawca użyłby terminu nieruchomość. Wówczas stanowisko skarżącej, że działki należące do jednej osoby stanowią nieruchomość przylegającą do działki inwestycyjnej i w konsekwencji owa nieruchomość jest zabudowana – byłoby zasadne. Reasumując, organ trafnie ocenił, że druga okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy przewidziana w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Skoro Sąd przyjął interpretację powołanego przepisu polegającą na istnieniu dwóch odrębnych przesłanek, zasadniczego znaczenia nabiera pierwsza z okoliczności, a mianowicie czy działka znajduje się w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że na tym terenie nie występuje zwarta zabudowa, a ustalenie takie poczynił w oparciu o kopię mapy oraz ortofotomapę w portalu internetowym, czym dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa oraz § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenie wyraźnie nakazuje w tym zakresie odniesienie się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organ nie odniósł się do tego aktu, jedynie stwierdził w innym fragmencie uzasadnienia, że studium nie stanowi obowiązującego prawa. W kontekście jednak zapisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ustalenia zawarte w studium nabierają znaczenia w pewnym sensie normatywnego. Od zapisów bowiem tamże zawartych zależy uznanie czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy. Organ natomiast ustalenia swoje odniósł do innych dowodów, które nie mogły mieć tutaj znaczenia, nawet posiłkowo. Przepis wyraźnie odsyła do ustaleń studium i tylko tam należy poszukiwać materiału dowodowego celem ustalenia, czy obszar podpada pod zwartą zabudowę wsi G. Tymczasem organy wbrew zasadom postępowania dowodowego nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego, który winien zostać zgromadzony w tej konkretnej sprawie. Tym samym uchybiły przepisom postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z tych też względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.