VII SA/Wa 1725/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skarg M. P. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej pozwolenia na budowę rurociągu ropy naftowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. P. i J. P. kwotę 200 zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Stan sprawy administracyjnej przedstawia się następująco: M. i J. P. pismem z dnia [...] września 2009 r. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu [...] S.A. w [...] pozwolenia na budowę rurociągu ropy naftowej [...] wraz z ochroną katodową oraz linią światłowodową na terenie gminy [...] w miejscowościach: [...]. We wniosku wskazali, że powinni być stroną niniejszego postępowania, a nie brali w nim udziału bez swojej winy, co skutkuje przesłanką do jego wznowienia z art. 145§ 1 pkt 4 K.p.a. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] wznowił na wniosek M. i J. P. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] i jako przyczynę wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu [...] S.A. w [...] pozwolenia na budowę rurociągu ropy naftowej [...]wraz z ochroną katodową oraz linią światłowodową na terenie gminy [...] w miejscowościach: [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że M. i J. P. nie otrzymali decyzji starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., wobec czego została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie wskazał, że istniała przesłanka do uchylenia tej decyzji i wydania nowej decyzji o istocie sprawy, w związku z tym orzekł jak w sentencji. Równocześnie stwierdził, że inwestycja budowa rurociągu ropy naftowej [...] wraz z ochroną katodową oraz linią światłowodową nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w terenach przewidzianych do urbanizacji oraz w terenach, przez które przebiega ropociąg "[...]" we wsiach: [...] oraz w terenach [...] - I etap; tereny przebiegu ropociągu "[...]" - zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] (ogłoszony w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 124 z 2005 r.) oraz jest zgodna z opinią ZUD z dnia 21 października 2005 r. Ponadto inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączył projekt budowlany z uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz dowody stwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i J. P., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę rurociągu ropy naftowej [...] wraz z ochroną katodową oraz linią światłowodową na terenie gminy [...] w miejscowościach [...] w związku z brakiem istnienia przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony powyższą decyzją spełnia wszystkie wymagania przepisów prawa, m.in. Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska. Brak zgody na przeprowadzenie inwestycji na działkach o nr w. [...] położonych w [...], a należących do M. i J. P. zastąpiono decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] (znak: [...]) ograniczającą sposób korzystania z tych nieruchomości, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń: Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w terenach przewidzianych do urbanizacji oraz terenach, przez które przebiega ropociąg "[...]" we wsiach: [...] oraz terenach [...] I oraz terenu przebiegu ropociągu "[...]", zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 124 z 2005 r.), a także jest zgodna z opinią ZUD z dnia [...] października 2005 r., nr [...]. Ponadto inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączył projekt budowlany z uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz dowody stwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] decyzją z dnia z dnia[...] lipca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i J. P., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z zarzutem odwołujących się, że w planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] nie przebiega przez działki nr [...] w [...], w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego, postanowieniem z [...] czerwca 2010 r., nr [...] zobowiązał Starostę [...] do uzupełnienia materiału dowodowego o wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na dzień wydania decyzji z dnia [...] września 2007 r., nr [...] dla działek nr [...] położonych w [...] gm. [...]. Żądane dokumenty Starosta [...]przedstawił organowi odwoławczemu przy piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ drugiej instancji ocenił całość dokumentacji projektowej i stwierdził, że M. i J. P. nigdy nie wyrazili zgody na budowę przedmiotowej inwestycji na swoich działkach o nr ew. [...] położonych w [...]. W takim stanie rzeczy Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność J. P. i M. P., obejmującej działki: o nr ew. [...] w części 0,0456 ha, o nr ew. [...] w części 0,0481 ha oraz o nr ew. [...] w części 0,0439 ha, położonych w [...] gm. [...], poprzez udzielenie inwestorowi [...] S.A. w [...] zezwolenia na czasowe zajęcie ww. nieruchomości pod budowę rurociągu ropy naftowej - [...] i kabla światłowodowego, utrzymaną w mocy decyzją Wojewoda [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Ponadto wskazał, że z załączonego do odwołania protokołu z dnia 20 października 2005 r. dotyczącego oględzin nieruchomości w celu określenia wartości prognozowanych szkód spowodowanych budową [...] wraz z linią światłowodową, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. F. wynika, że działki o nr ew. [...] i [...] oraz działka o nr ew. [...] położone w [...] zostały zajęte pod [...] oraz wynika, że inwestor na działkach o nr ew. [...] i [...] zajął pas o powierzchni 0,1124 ha, czyli o 240 m2 większy aniżeli jest to przewidziane w decyzji, natomiast na działce o nr ew. 218 zajął pod inwestycję pas o pow. 568 m2, czyli o 103 m2 więcej aniżeli jest to przewidziane w decyzji. Powyższe oznacza, że Starosta [...] nie wyłączył z produkcji rolnej wszystkich gruntów zajętych pod inwestycję na czas budowy [...], co oznacza, że inwestor nie posiada w całości prawa do dysponowania nieruchomościami o nr w. [...], [...] i [...] na cele budowlane. W decyzjach o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących własność M. i J. P. są określone konkretne powierzchnie działek pod inwestycję i mimo że jest to inwestycja celu publicznego, znajdująca się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przekroczenie powierzchni tych działek, wynikających z powyższych decyzji stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Z powołanego art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę może otrzymać ten, kto złożył wniosek o pozwolenie na budowę zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast inwestor nie posiada pełnej zgody na dysponowanie nieruchomościami o nr ew. [...] położonymi w [...]. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawdza: 1/ zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, 2/ zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, 3/ kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dot. bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt b Prawa budowlanego, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja jest zgodna z "miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w terenach przewidzianych do urbanizacji oraz w terenach, przez które przebiega ropociąg "[...]" we wsiach: [...] oraz w terenach [...] - I etap; tereny przebiegu ropociągu "[...]" - zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] (ogłoszony w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 124 z 2005 r.). Z wypisu i wyrysu przedmiotowego planu wynika, że ropociąg, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, przebiega przez działki o nr ew. [...] w [...], gm. [...]. Z wypisu i wyrysu wynika, że "Urząd Gminy w [...] stwierdza, że zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w terenach przewidzianych do urbanizacji oraz terenach, przez które przebiega rurociąg "[...]" we wsiach: [...]oraz terenach [...]-etap I; tereny przebiegu ropociągu "[...]", zatwierdzonym Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2005 roku przez Radę Gminy [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z 2005 roku, teren projektowanego odcinka rurociągu ropy naftowej [...] został przeznaczony zgodnie z zapisami w/w Uchwały". Zatem, zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zatwierdzony projekt budowlany zawiera wszystkie obowiązujące prawem uzgodnienia i decyzje, w tym również opinię Starostwa Powiatu [...] - Zespołu Uzgadniania Dokumentacji z dnia [...] października 2005 r., który ocenia inwestycję pod względem jej przebiegu i ewentualnych kolizji z innymi inwestycjami podziemnymi oraz sposób rozwiązania tych kolizji. Nie mają natomiast wpływu na opinie Zespołu Uzgadniania Dokumentacji powierzchnie zajęte pod inwestycję. Wśród załączonych do projektu budowlanego opinii znajduje się m.in. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] uzgadniająca przedsięwzięcie - rurociąg w gm. [...] w zakresie ochrony środowiska, decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2005 r. uzgadniająca część liniową rurociągu oraz załącznik graficzny do tej decyzji oraz raport oddziaływania inwestycji na środowisko, jak również Starosta [...] przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2007 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego rurociągu przeprowadził postępowanie administracyjne z udziałem społeczeństwa. W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] narusza przepisy obowiązującego prawa w zakresie art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku powyższym orzekł jak w sentencji. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i J. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że Starosta nie wyłączył z produkcji rolnej wszystkich gruntów zajętych pod inwestycję na czas budowy rurociągu oraz nie określił, od jakiego odcinka należy wyliczyć odległość 5 m, jako obszaru ochronnego wyłączonego z produkcji rolnej. Budowa [...] wraz z ochroną katodową oraz linią światłowodową nie jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], który przewiduje tylko budowę [...]. Natomiast Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy [...] nie przewiduje budowy na ich działkach. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy wyżej wymienionego przepisu, zgodnie, z którym organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone we wskazanym art. 138 § 2 K.p.a. Ograniczenie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wiąże się z art. 136 K.p.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] na podstawie art. 136 K.p.a. uzupełnił materiał dowodowy o wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na dzień wydania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. dla działek nr [...] położonych w [...]. Następnie dokonał analizy i oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie, którego poczynił ustalenia, że decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy obowiązującego prawa, a to art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe wydał decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, chociaż uzasadnienie zostało sporządzone w taki sposób, jakby chciał uchylić zaskarżoną decyzję i orzec, co do istoty sprawy, czyli wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak spójności między sentencją decyzji a jej uzasadnieniem świadczy, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy naruszył przepisy o postępowaniu, a to art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływy na wynik sprawy. Ponadto wskazać należy, że decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 K.p.a. można by było uznać za zgodną z prawem, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawierałoby braki, których nie mógł by uzupełnić organ odwoławczy w granicach zakreślonych dyspozycją art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie uzupełniające i w żadnej mierze w zaskarżonej decyzji nie wykazał, aby zachodziła konieczność przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wręcz przeciwnie organ uznał postępowanie za wystarczające i dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonał jego oceny, podejmując rozstrzygnięcie nieodpowiadające w swojej treści uzasadnieniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ponownie rozpoznać odwołanie skarżących i rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 138 K.p.a., z uwzględnieniem wskazań zawartych wyżej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, zwanej dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.