II SA/Kr 1335/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Sędziowie WSA Malgorzata Brachel –Ziaja WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 kwietnia 2006r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. D. kwotę 440 zł ( czterysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu odwołania M.D. działającego przez pełnomocnika adwokata M.H. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], Nr [...] stwierdzającej z urzędu wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "wyciąg narciarski wraz z trasą zjazdową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr 1 obr. [...] i nr 2 3, 4, 5 obręb [...] przy ul. [...]", działając na zasadzie 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.: utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji w motywach swojej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. stwierdził, iż od dnia 28 września 2005 r. na terenie objętym ustaleniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...] w K. , zgodnie z Uchwałą nr [...]Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2005 r. i ustalenia planu są inne niż w wydanej decyzji, tj. ustalono przeznaczenie terenu w planie pod inny rodzaj inwestycji niż rodzaj określony w decyzji o warunkach zabudowy (tereny w planie to tereny otwarte ZO2 i tereny leśne ZL2 z zakazem zabudowy w obu obszarach, a rodzaj inwestycji w decyzji WZ to zabudowa usługowa, obiekty infrastruktury technicznej). Nadto organ pierwszej instancji wskazał, iż na podstawie decyzji WZ nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Nadto przywołano przepisy art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 162 k.p.a. W uzasadnieniu odniesiono się także do uwag zgłoszonych w trakcie postępowania. Pismem z dnia 30 stycznia 2006 r. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł M.D. działający przez pełnomocnika adwokata M.H. zarzucając decyzji naruszenie art. 10 k.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji. Odwołująca się strona podała, iż nie powiadomiono skarżącego o rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody oraz o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, co uniemożliwiło stronie aktywny udział w postępowaniu i zgłoszenie uwag. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że obowiązek stwierdzenia przez organ administracji w pewnych przypadkach wygaśnięcia decyzji przewidziany jest w postanowieniach zawartych w art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl tego przepisu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, a także jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (art. 65 ust. 3). Wskazano, że wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na jej sprzeczność z m.p.z.p. (art. 65 ust. 1 pkt 2) jest wyjątkiem względem zasady utrzymania w mocy decyzji wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Powyższe unormowanie wynika z szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy z m.p.z.p. Decyzje te, są wydawane w sytuacji braku m.p.z.p., stąd też ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Kolegium podkreśliło, że w kwestionowanym przez odwołującą się stronę rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji wskazał, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy stwierdzono, iż ustalenia planu miejscowego obowiązującego dla terenu dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy są inne niż w wydanej decyzji, a nadto nie została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji wskazując, iż istotnie taka sytuacja ma miejsce w rozważnym przypadku, a więc istniał obowiązek stwierdzenia przez organ wydający decyzję jej wygaśnięcia. Kolegium analizując sprawę będącą przedmiotem rozpoznania podkreśliło, iż teren na którym planowana jest inwestycja, tj. działki nr 1 obr.[...] i nr 2 , 3, 4 , 5 obr [...] znajdują się na obszarze obowiązującego w chwili podejmowania rozstrzygnięcia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] w K. , zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2005 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w brzmieniu obowiązującym po rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody z dnia 17 sierpnia 2005 r. Tym samym przedmiotowy plan przeszedł drogę uchwalania (również tryb nadzoru) i jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.). Wynika z tego, że plan miejscowy jest aktem normatywnym wyrażającym przepisy prawa obowiązujące na obszarze danej gminy. Ma to ten skutek, że jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji i stanowi podstawę działania organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.). Zatem nie jest możliwe odstąpienie od jego stosowania, jeżeli obowiązuje na danym terenie. Miejscowy plan jest w konsekwencji aktem prawnym kształtującym, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.). Skoro ustalenia tego planu są inne niż w wydanej decyzji, tj. wprowadzają na terenach ZO2 i ZL2 (teren inwestycji) zakaz zabudowy, organ pierwszej instancji miał obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na tych terenach wyciągu narciarskiego wraz z niezbędną infrastrukturą i urządzeniami towarzyszącymi. W odniesieniu do zarzutów odwołania, że odwołujący się nie był wcześniej poinformowany pisemnie o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o wydaniu przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego, co naruszyło art. 10 k.p.a. i uniemożliwiło czynny udział strony w postępowaniu, Kolegium podało, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "wyciąg narciarski wraz z trasą zjazdową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr 1 obr. [...] i nr 2 , 3 , 4, 5 obręb [...] przy ul. [...]" i zawiadomił o tym strony postępowania pismem z dnia 28 listopada 2005 r. informując równocześnie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i zgłaszania uwag. W świetle prawa zawiadomienie to skutecznie zostało doręczone także M.D. . W przedmiotowej sprawie dokonano bowiem doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. pozostawiając pismo w placówce pocztowej. Przesyłki nie podjęto jednak w terminie. Tym niemniej w świetle prawa dokonano prawidłowego zawiadomienia strony zapewniając jej czynny udział w sprawie. Podkreślono także, iż sama procedura planistyczna, w tym kwestia trybu nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody) pozostaje poza zakresem kontroli Kolegium i niniejszego postępowania. Wyjaśniono, iż rozstrzygnięcie nadzorcze w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest orzeczeniem organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały w całości lub części z powodu jej sprzeczności z prawem. Na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi na takie rozstrzygniecie uprawniona jest tylko gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Prawo do skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie przysługuje natomiast mieszkańcom jednostki samorządu terytorialnego, a więc także np. właścicielom nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym procedurą planistyczną. Skoro prawo do skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie przysługuje mieszkańcom jednostki samorządu terytorialnego, a więc nie są one także stroną takiego postępowania. Rozstrzygniecie nadzorcze nie ma bowiem charakteru decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie. Tym samym nie istniał obowiązek po stronie Wojewody powiadamiania o wydaniu takiego aktu stron przedmiotowego postępowania. Z treścią przedmiotowego rozstrzygnięcia (jako jednym z materiałów dowodowych sprawy) można było się natomiast zapoznać po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, o czym prawidłowo zawiadomiono strony postępowania. Dodano także, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje z mocy prawa wykonanie tych aktów w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie to zostało natomiast doręczone Radzie Gminy i Prezydentowi Miast K. w dniu 18 sierpnia 2005 r. (data prezentaty na rozstrzygnięciu nadzorczym). Rozstrzygniecie to nie zostało także zaskarżone przez gminę. Z powyższych względów Kolegium stwierdziło prawidłowość wydanej decyzji organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.D. reprezentowany przez adwokata M.H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu w sprawie wygaszania decyzji nr [...] z dnia [.,..] sierpnia 2005 r. oraz naruszenie art. 44 k.p.a. przez przyjęcie, iż dokonano doręczenia zastępczego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu w sytuacji, kiedy na przesyłce i zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak było informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce wskazując, że zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 28 czerwca 2001 r., jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy nie uwzględnił argumentacji odwołania, w którym powołano się na naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie odwołującemu się udziału w postępowaniu w sprawie wygaszania decyzji. Stwierdzono, że pismo informujące o wszczęciu postępowania z dnia 28 listopada 2005 r., którego skarżący nie otrzymał, zostało skutecznie doręczone w rozumieniu art. 44 k.p.a. Tym samym błędnie przyjęto, że dokonano doręczenia zastępczego i w świetle prawa zapewniono skarżącemu czynny udział w sprawie. Z analizy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika jednak, iż brak jest istotnej informacji doręczyciela czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce. Przez to, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 czerwca 2001 r., SA 2871/00 "jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane". Skoro na przesyłce i zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak było informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce to naruszono dyspozycje art. 44 k.p.a., a przez to naruszono przepisy proceduralne, tj. art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentacji skargi podniesiono, że art. 44 k.p.a. normuje w sposób kompleksowy instytucję doręczenia zastępczego pism w toku postępowania administracyjnego, stwarzając pewne domniemanie doręczenia. Jest to zatem tzw. fikcja prawna doręczenia pism. Dopóki zatem nie jest ono obalone nie ma podstaw do jego kwestionowania. Kolegium uznało, iż skoro strona odwołująca się, która nie odebrała także przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, a mimo to odwołała się od niej w terminie miała możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem organu I instancji i aktami sprawy. Kolegium podniosło też, że artykuł 44 § 2 k.p.a. nakłada na osobę dokonującą zawiadomienia umieszczenia go w określonych miejscach. Jednakże sam przepis art. 44 k.p.a. zdaniem Kolegium nie formułuje wprost obowiązku dokonywania adnotacji o tym fakcie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt: [...]. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 44 k.p.a. Stosownie do art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w wyżej wskazanym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 20 lipca 2005 r., jak i decyzja organu pierwszej instancji wysłane na prawidłowy adres M.D. nie zostały osobiście odebrane przez adresata. Analiza znajdujących się w aktach administracyjnych zwrotnych potwierdzeń odbioru obydwu przesyłek prowadzi do wniosku, iż brak jest na nich jakiejkolwiek informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił on adresata o przesyłce. W orzecznictwie – również najnowszym - ugruntowany jest już zasadny pogląd, że jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., NSA II SA 2871/00, LEX nr 53460); dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 k.p.a. niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym (wyrok SN z dnia 22 lutego 2001 r., III RN 70/00, publ.: OSNP z 2001 r., nr 19, poz. 574), a zwłaszcza samo awizowanie przesyłki nie jest równoznaczne z zawiadomieniem określonym w art. 44 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., III SA/Wa 201/06, LEX nr 197577). O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, LEX nr 194352). W konsekwencji należy stwierdzić, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, jakie w niniejszej sprawie toczyło się przed organem pierwszej instancji. Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Oznacza to, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem pozbawiono skarżącego czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat: Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia organu pierwszej instancji, które przesądziły o wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji niezasadnie utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nie mogą być konwalidowane wyłącznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Strona zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ma prawo brać udział w toku całego postępowania administracyjnego. Stąd też konieczne było dla prawidłowego załatwienia przedmiotowej sprawy uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).