II SA/Bk 140/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. i C. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie dobudowanej części budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że opisane w punkcie pierwszym wyroku akty administracyjne nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących J. i C. B. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. W dniu 10 grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. przeprowadził oględziny na działce nr ewid. 33605 położonej przy ul. [...] w S. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na terenie przedmiotowej działki znajduje się m.in. budynek parterowy, częściowo podpiwniczonym z dachem jednospadowym pokrytym blachą stalową ze ścianami murowanymi i stropem żelbetonowym. Budynek ten użytkowany jest jako mieszkalny i wyposażony jest w instalację elektryczną, wodno – kanalizacyjną i centralnego ogrzewania. Wewnątrz budynku widoczne były oznaki wykonywania robót remontowych. Inwestor – J. B. nie okazał żadnych dokumentów świadczących o legalności wybudowania i użytkowania budynku, wskazał jedynie, że przedmiotowy budynek został wybudowany około 1982 r. i że w latach 2007 - 2008 przeprowadził wraz z żoną jego remont. Nadto J. B. oświadczył, że budynki znajdujące się na terenie jego posesji wybudowane były na podstawie pozwolenia na budowę oraz, że na wykonanie robót remontowo-budowlanych przy budynku będącym przedmiotem postępowania nie posiada żadnych dokumentów. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego w dniu 21 grudnia 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy i przebudowy przez inwestorów – C. i J. B. budynku na działce nr ewid. 33605 położonej przy ul. P. w S. W wyniku porównania gabarytów (rzutu poziomego) przedmiotowego budynku, stwierdzonych podczas oględzin, z gabarytami tego obiektu naniesionymi na kopii mapy zasadniczej przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego organ nadzoru budowlanego stwierdził występowanie różnic wskazujących na jego rozbudowę o około 20 m2. W celu wyjaśnienia występujących różnic organ w dniu 14 grudnia 2009 r. wystosował do Urzędu Miejskiego w S. Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej pismo z prośbą o udzielenie informacji w zakresie dotyczącym tego czy i kiedy została wydana decyzja o pozowaniu na budowę budynków znajdujących się na przedmiotowej działce, czy i kiedy nastąpiło zakończenie budowy, odbiór końcowy oraz zgłoszenie zakończenia budowy budynków, czy po zakończeniu budowy budynku gospodarczego jego właściciele występowali o zmianę sposobu użytkowania na mieszkalny oraz czy występowali o pozwolenie na rozbudowę lub przebudowę. W odpowiedzi na to pismo poinformowano, że w aktach urzędu nie ma dokumentów związanych z wydaniem pozwolenia na budowę budynków na przedmiotowej działce a także zakończeniem ich realizacji, odbiorami końcowymi i zgłoszeniami zakończenia budowy. Podano także, że inwestorzy nie występowali o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny ani też o jego rozbudowę lub przebudowę. Końcowo zaznaczono, że zgodnie z instrukcją kancelaryjną i przepisami prawa budowlanego obowiązującego do 1 stycznia 1995 r. dokumenty dotyczące pozwoleń na budowę, zgłoszeń zakończenia budowy i pozwoleń na użytkowanie przechowywane były przez organ administracji architektoniczno – budowlanej przez okres 5 lat a następnie ulegały likwidacji (pismo z dnia 23 grudnia 2009 r.). Nadto na okoliczność legalności rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku organ przesłuchał świadków: J. A., J. K., M. G., W. S., K. S. (dowód: protokół z 28 stycznia 2010 r.) oraz A. S. i A. R. (dowód: protokół z dnia 1 marca 2010 r.). W konsekwencji organ nadzoru budowlanego uznał, że w sprawie zachodzi przypadek samowoli budowlanej i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia 26 października 2010 r.), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie i przebudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o zgodności rozbudowy i przebudowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 postanowienia) oraz projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wraz z zaświadczeniem potwierdzającym aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (4 egzemplarze) wraz z oceną stanu technicznego rozbudowanego i przebudowanego budynku mieszkalnego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2 postanowienia). Pouczono inwestorów, że niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki. W wyznaczonym terminie inwestorzy przedłożyli kserokopię decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy, polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy działki oraz rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wolnostojącego, polegającej na zabudowie tarasu w poziomie piętra, na działce ozn. nr geod. 33605 przy ul. P. w S., utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie przedłożyli natomiast dokumentów wymienionych w punkcie 2 postanowienia. Dlatego też decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S., na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, nakazał inwestorom wykonać rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. gruntów 33605 położonej przy ul. P. w S. (usytuowanego bezpośrednio przy granicy działek oznaczonych nr ewid. gruntów 33604, 33594 i 33595) i uporządkować teren po rozbiórce. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli C. i J. B. i wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne i podał, że w niniejszej sprawie podstawową kwestią warunkującą prawidłowość rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy inwestorzy dopuścili się samowolnej przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku - jak ustalił organ l instancji - czy też w sprawie mamy do czynienia jedynie z remontem istniejącego budynku, na co wskazują J. i C. B. Zdaniem organu odwoławczego, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany został rozbudowany i przebudowany bez wymaganego przepisami ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę. Wynika to przede wszystkim z kopii wyrysów z mapy zasadniczej oraz ustaleń w terenie dokonanych przez organ l instancji. Ten materiał dowodowy wskazuje, że stan obiektu na gruncie jest inny (rozbudowany o ok. 20m2) w porównaniu ze stanem zainwentaryzowanym w 2002 r. Stan zainwentaryzowany w 2002 r., potwierdzają zdjęcia z ortofotomapy wykonane w 2007 r., a pozyskane z zasobów znajdujących się w Wydziale Geodezji, Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w S. Odnośnie daty przeprowadzonej inwestycji to za zgodne z prawdą uznano wyjaśnienia inwestora, iż budowa była prowadzona w latach 2007- 2008. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie można przyjąć, że mamy do czynienia wyłącznie z remontem obiektu. Takie stanowisko stoi bowiem w sprzeczności z w/w ustaleniami, a także nie znajduje potwierdzenia w zeznaniach przesłuchanych w sprawie świadków, którzy wprawdzie podawali, iż byli obecni przy prowadzonych pracach budowlanych, jednakże w znacznej części zasłaniają się niepamięcią. Również nie mają w ocenie organu odwoławczego mocy dowodowej załączone przez J. B. oświadczenia sąsiadów, zgodnie z którymi w latach 2007 - 2008, dokonał on jedynie remontu nie zmieniając kubatury obiektu, gdyż nie zostały złożone pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, a także z tego powodu, że sąsiedzi są w zaprzyjaźnionych stosunkach z inwestorem. Samowolny charakter wykonanej inwestycji poświadcza pismo Urzędu Miejskiego Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej w S. z dnia 23 grudnia 2009 r. z którego wynika, że w aktach urzędu nie ma dokumentacji związanej z wydaniem pozwolenia na budowę, jak i zakończeniem realizacji inwestycji, odbiorami końcowymi i zgłoszeniami zakończenia budowy. Organ odwoławczy w konsekwencji stwierdził, że w sprawie dokonano prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanej inwestycji. Wdrożona procedura legalizacyjna nie odniosła skutku, albowiem inwestorzy nie przedłożyli stosownych dokumentów. Ten stan faktyczny musiał skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Z decyzją tą nie zgodzili się inwestorzy i złożyli skargę do sądu administracyjnego. Wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji i umorzenie postępowania w związku z nową okolicznością odnalezienia dokumentów w sprawie legalnej budowy spornego obiektu budowlanego. Wraz ze skargą skarżący przedłożyli decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1977 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego na działce nr geod. 4784 położonej przy ul. P. w S., decyzję z dnia [...] listopada 1980 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego mieszkalnego przystosowanego na stały w nim pobyt ludzi, decyzję z dnia [...] marca 1977 r. w sprawie ustanowienia wieczystego użytkowania na działkę nr 4784, protokół kontroli podatkowej z dnia [...] stycznia 2011 r., dziennik budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność. Odnosząc się do załączonych dokumentów podał, że organy nadzoru budowlanego nie podważały, iż budynek użytkowany jako mieszkalny powstał zgodnie z obowiązującymi przepisami. Inną kwestią jest wykonana po 2002 r. (w latach 2007-2008) rozbudowa niniejszego obiektu. Fakt rozbudowy wynika przede wszystkim z porównania obecnego stanu na gruncie ze stanem zainwentaryzowanym na mapach geodezyjnych i zdjęciach z ortofotomapy. Z powyższego zestawienia wynika, że w chwili obecnej obiekt jest rozbudowany o część uwidocznioną na załączniku do protokołu oględzin z dnia 10 grudnia 2009 r. Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z treści z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie skarżący wraz ze skargą złożyli decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1977 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego na działce nr geod. 4784 położonej przy ul. P. w S., decyzję z dnia [...] listopada 1980 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego mieszkalnego przystosowanego na stały w nim pobyt ludzi, decyzję z dnia [...] marca 1977 r. w sprawie ustanowienia wieczystego użytkowania na działkę nr 4784, protokół kontroli podatkowej z dnia [...] stycznia 2011 r., dziennik budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Sąd stwierdził, że przedłożone dokumenty stanowią nowy dowód w sprawie, nieznany organowi nadzoru budowlanego w dacie wydania decyzji, a mający istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego utrzymująca w mocy decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, dotyczącą nakazania inwestorom wykonania rozbiórki samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego i uporządkowania terenu po rozbiórce. Z analizy materiału dowodowego, jak i treści uzasadnień organów obu instancji, wynika, że fakt rozbudowy przedmiotowego budynku został stwierdzony na podstawie porównania aktualnego stanu budynku na gruncie ze stanem zainwentaryzowanym na mapach geodezyjnych. W wyniku tego porównania stwierdzono, że aktualne gabaryty budynku stanowią różnicę około 20 m2 , co wskazuje na jego rozbudowę. Powiatowy organ nadzoru budowlanego co prawda podjął próbę wyjaśnienia występujących różnic w gabarytach budynku i w tym celu w dniu 14 grudnia 2009 r. wystosował do organu architektoniczno – budowlanego pismo z prośbą o udzielenie informacji w zakresie dotyczącym tego czy i kiedy została wydana decyzja o pozowaniu na budowę budynków znajdujących się na przedmiotowej działce, czy i kiedy nastąpiło zakończenie budowy, odbiór końcowy oraz zgłoszenie zakończenia budowy budynków, czy po zakończeniu budowy budynku gospodarczego jego właściciele występowali o zmianę sposobu użytkowania na mieszkalny oraz czy występowali o pozwolenie na rozbudowę lub przebudowę, a także przesłuchał świadków zawnioskowanych przez strony postępowania. Organ nie uzyskał jednak żądanych informacji a analiza zeznań świadków wskazuje, że nie pamiętają oni kwestii związanych z wyglądem budynku przed wykonaniem robót budowlanych w latach 2007 – 2008. W ocenie Sądu z materiału dowodowego stanowiącego podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, nie wynika jednoznacznie, że inwestorzy samowolnie rozbudowali budynek. Dlatego też stwierdzić należy, że przedłożona przez skarżących dokumentacja, a w szczególności pozwolenie na budowę, jest istotna dla rozpoznania sprawy. O zakresie przeprowadzonych robót budowlanych można bowiem mówić dopiero wówczas gdy w sposób jednoznaczny ustalone są gabaryty pierwotnej wersji budynku. Dokumentem bezsprzecznie świadczącym o wielkości budynku pierwotnego jest decyzja o pozwoleniu na jego budowę wraz z projektem budowlanym. Wyraz temu, że decyzja ta jest istotna w sprawie niniejszej dał powiatowy organ nadzoru budowlanego, poszukując jej w organie architektoniczno - budowlanym. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią dokumentację przedłożoną przez skarżących, określą zakres wykonanych robót budowlanych i wdrożą odpowiednią procedurę legalizacyjną. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżących dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa (decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały) podać należy, że uchylenie kwestionowanych decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem nowych dowodów wykluczało uwzględnienie tego wniosku. Niemniej jednak Sąd chciałby wskazać, że w przypadku wydawania rozstrzygnięcia dotyczącego rozbiórki sentencja takiej decyzji musi zawierać szczegółowy opis przedmiotu rozbiórki i nie jest w tym zakresie dopuszczalne odwoływanie się do opisów zawartych w uzasadnieniu decyzji bądź w aktach sprawy administracyjnej. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowanie przedmiotu rozbiórki samowoli budowlanej zrealizowanej w połączeniu z wcześniej istniejącym budynkiem może stanowić rażące naruszenie art. 48 ust 1 prawa budowlanego o ile będzie czyniło tą decyzję faktycznie niewykonalną (vide: wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2009 r., VII SA/Wa 1191/09, Lex nr 574329). Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił kwestionowane decyzje administracyjne, uznając, że zostały one wydane z naruszeniem prawa procesowego dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 145 §1 pkt 5 kpa w zw. z art. 145 §1 pkt b – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego - art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy (500 zł - wpis sądowy, 240 zł - wynagrodzenie adwokata - § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu i 17 zł opłaty skarbowej.).