II SA/Rz 239/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska/spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej robót budowlanych -skargę oddala- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie nałożenia na J. N. obowiązku wykonania ekspertyzy stanu technicznego wykonanego rurociągu, postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i nałożyć na J. N., właściciela działki nr ewid. 4 w K. obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej robót budowlanych polegających na przebudowie rowu melioracyjnego jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej oraz określającej wpływ wykonanych robót na otoczenie. Obowiązek ten należało wykonać w terminie do 15 marca 2011r. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) i art. 123 k.p.a. nałożył na J. N. obowiązek wykonania ekspertyzy określającej stan techniczny wykonanego rurociągu, przekrycia rowu melioracyjnego przebiegającego przez działkę nr 4, położoną w K. oraz wpływ ułożonego rurociągu na stosunki wodne w obrębie działki sąsiedniej, oznaczonej nr 7. Powyższy obowiązek należało wykonać w terminie 3 miesięcy licząc od dnia otrzymania postanowienia, a oceny winna dokonać osoba posiadająca uprawnienia wodno – melioracyjne. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że J. N., jako właściciel działki nr 4 w K. przed przystąpieniem do budowy dokonał zmiany ukształtowania działki poprzez nawiezienie warstwy gruntu. Powyższe prace prowadzone były od 2002r. Ostatnia zmiana wykonana została w roku 2007r. i polegała na częściowym ułożeniu przebiegającego w poprzek działki nr 4 rowu melioracyjnego na długości 12.0m przepustu z rury o średnicy ø 400 i zasypaniu go ziemią. Według oświadczenia J. M. – właściciela działki nr 7 wykonana zmiana ukształtowania działki nr 4 i wykonanie przepustu z rury PVC o średnicy ø 400 powoduje zalewanie działki nr 7 wodami opadowymi odprowadzanymi z działki nr 4. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wykonanie oceny technicznej w części dotyczącej ukształtowania terenu oraz odprowadzania wód opadowych z działki nr 4, która określi wpływ przykrycia rowu melioracyjnego przebiegającego przez działkę nr 4 na stosunki wodne w obrębie działki nr 7 oraz kierunek odprowadzania wody opadowej w rowie melioracyjnym. Ocenę taką wykonał architekt J. K., jednakże organ uznał, że materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony o ekspertyzę wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia wodno-melioracyjne. Wobec powyższego koniecznym stało się wydanie przedmiotowego postanowienia, wykonana ekspertyza będzie bowiem stanowić podstawę do dalszych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. W złożonym zażaleniu J. M., wskazał, że zarówno na zmianę ukształtowania terenu jak i likwidację otwartego rowu melioracyjnego winno zostać wydane stosowne zezwolenie od właściwego organu. W związku z powyższym zwrócił się o wydanie mu przez organ kopii takiego zezwolenia. Składający zażalenie zawnioskował również o wykonanie ekspertyzy uprawnionego hydrologa celem uporządkowania gospodarki wodnej wykonanej na opisywany terenie działki nr 4 i 7. Po przeanalizowaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i nałożył na J. N., właściciela działki nr ewid. 4 w K. obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej robót budowlanych polegających na przebudowie rowu melioracyjnego jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej oraz określającej wpływ wykonanych robót na otoczenie. Obowiązek ten należało wykonać w terminie do 15 marca 2011r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że nałożenie obowiązków wynikających z art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wymaga dokładnego ustalenia i wskazania okoliczności powodujących powstanie wątpliwości w zakreślonych w nim aspektach. Stwierdzono, że organ I instancji prowadząc postępowanie nieprawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako roboty związane z wykonywaniem urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, które wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. Przedmiotowy rów melioracyjny istniał wcześniej, wobec tego wykonane przez właściciela działki nr ewid. 4 J. N. roboty budowlane polegały na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego. Prace polegające na przebudowie zaliczane są zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego do robót budowlanych, do których zastosowanie maja przepisy art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego, że roboty tj. ułożenie w istniejącym rowie melioracyjnym rurociągu o średnicy ø 400 i przykrycie go ziemią zostało wykonane samowolnie, zachodzą wątpliwości co do jakości wykonanych robót. Z tych powodów uzasadnione jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej robót budowlanych polegających na przebudowie rowu melioracyjnego jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej oraz określającej wpływ dokonanych robót na otoczenie. Ekspertyza ta winna być opracowana przez osobą posiadającą uprawnienia budowlane lub rzeczoznawcę budowlanego. Organ podkreślił, że zalegająca w aktach sprawy ocena techniczna zmienionego ukształtowania terenu działki nr 4 jest niewystarczająca. Opisuje, analizuje i ocenia ona na podstawie dokonanych oględzin jakość wykonanych robót, natomiast ekspertyza techniczna oprócz oceny stanu technicznego zawiera także wnioski i ewentualne zalecenia do wykonania w celu doprowadzenia wykonanego obiektu czy robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. N. nie precyzując kierunku weryfikacji zaskarżonego postanowienia wskazał, że bezpodstawnie nakłada ono na niego obowiązek wykonania kolejnej kosztownej ekspertyzy w celu udowodnienia "wpływu na otoczenie" robót budowlanych, które faktycznie nie zostały nigdy na działce nr 4 w K. wykonane. Wskazał, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy tj. błędnie przyjął, że na jego działce nr 4 istniał rów melioracyjny, który został przebudowany. Organ błędnie zakwalifikował także dokonane przez skarżącego zagospodarowanie działki siedliskowej, jako prace zaliczone zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że istniejące na terenie działki nr 4 zaniżenie terenu, w którym ułożone zostały rury PCV ø 400 w celu zabezpieczenia swobodnego funkcjonowania dotychczasowych warunków wodnych, nie miało charakteru rowu melioracyjnego, jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej (potwierdza to ocena techniczna opracowana przez J. K., opinia uzupełniająca wykonana przez K. K. i protokół z dnia [...].12.1987r. - zalegające w aktach sprawy. Powyższe dowodzi, że zaniżenie terenu nie może być kwalifikowane jako rów melioracyjny. Położone rury w żaden sposób nie zagrażają podtopieniem działek sąsiednich, w tym działki nr 7, a jedynie zabezpieczają dotychczasowe warunki wodne do zachowania których inwestor jest uprawniony i zobowiązany. Poprzednio prowadzone postępowanie wykazało, że zagospodarowanie działki nr 4 w żaden sposób nie narusza stosunków wodnych działek sąsiednich, bowiem kierunek odpływu wód powierzchniowych następuje zgodnie z naturalnym spadkiem terenu – w kierunku przeciwnym do działki nr 4 (decyzja z dnia [...].05.2006r. nr [...]). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznając skargę na akt administracyjny (tu postanowienie) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania postanowienia), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego koniecznością usunięcia tego postanowienia z obrotu prawnego, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepisem prawa materialnego, który został zastosowany wobec skarżącego był art. 81 c ust. 2 tej ustawy. Stanowi on: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w art. 81 c ust. 1 cyt. ustawy – a są to uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego – odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane tylko wówczas, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Kryterium zatem uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81 c ust. 2 ustawy. Nadto organ ten – a nie strona – ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. Wydając postanowienie nakładające na skarżącego będącego właścicielem działki nr 4 w K., obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych polegających na przebudowie rowu melioracyjnego jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej oraz określającej wpływ wykonanych robót na otoczenie w określonym terminie, tj. do dnia [...] marca 2011 r., organ II instancji prawidłowo skorzystał z dyspozycji omówionego wyżej art. 81 c ust. 2 ustawy, a także z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych zawartych w art. 138 § 1 pkt 2, zdanie pierwsze k.p.a. Zgodnie z tym przepisem procesowym, powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy władny jest uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Materiał zebrany w sprawie wykazuje jednocześnie, że skarżący przed przystąpieniem do budowy budynku mieszkalnego na działce nr 4 w K. zmienił ukształtowanie terenu działki przeznaczonej pod w/w inwestycję i wykonał roboty budowlane polegające, w trafnej ocenie organu odwoławczego, na przebudowie obiektu budowlanego. Na przebiegającym przez działkę nr 4 rowie melioracyjnym (w poprzek działki) skarżący ułożył rurociąg o średnicy Ø 400 i przykrył go ziemią. Sąd in extenso podziela motywację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które przemawia za rozstrzygnięciem podjętym przez organ odwoławczy. Organ ten prawidłowo sklasyfikował roboty budowlane na istniejącym wcześniej rowie melioracyjnym jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7 a ustawy, a której realizacja wymaga uzyskania na budowę. Niesporny jest fakt wykonania tych robót w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, zebrane w sprawie dowody, w tym m.in. oferowane przez właściciela sąsiedniej działki nr 7 korespondują ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wystąpiły podstawy do skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 81 c ust. 2 ustawy. Wykazał on bowiem, że powstały uzasadnione wątpliwości, o których mowa w tym przepisie. Nie można również nie zauważyć, że wyznaczone roboty zostały przykryte ziemią, stąd też oczywistym jest – i rację ma w tym względzie organ odwoławczy – że oględziny nie są wystarczającym dowodem dla oceny prawidłowości ich wykonania (a tym samym i stanu technicznego przebudowanego obiekt budowlanego), a także ich wpływu na otoczenie. Nadto zauważyć należy, że materiał zebrany w sprawie zawiera bogaty materiał zdjęciowy ilustrujący nie tylko teren działki skarżącego, ale również teren sąsiedniej działki nr 7 (w tym w stanie zalanym wodą), której właściciel łączy powyższy stan właśnie z przebudową spornego odcinka rowu melioracyjnego. Nie można zgodzić się ze skarżącym, ze organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny sprawy (przyjmując istnienie na działce nr 4 rowu melioracyjnego) i błędnie zakwalifikował wykonane roboty budowlane do robót wymagających pozwolenia na budowę – wg skarżącego rurociąg został ułożony na "zaniżeniu terenu", które nie miało charakteru rowu melioracyjnego. Ustalony stan faktyczny sprawy znajduje odzwierciedlenie w zebranym materialne dowodowym, który został oceniony przez organ odwoławczy zgodnie z regułami k.p.a. (art. 77 § 1 i 80), prowadząc do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Złożenie do akt sądowych kserokopii decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]) o dokonaniu w ewidencji gruntów i budynków, obr. K. Gm. Gm. G. zmiany użytku w działce nr 4 o pow. 0,26 ha w ten sposób, że m.in. rowy na pastwiskach o pow. 0,01 ha zmieniono na tereny mieszkaniowe, zgodnie z mapą ewidencyjną z dnia [...] marca 2011 r., nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Sąd administracyjny, jak wyjaśniono na wstępie, orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, ze rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od powyższego, a co Sąd jedynie nadmienia, nie wynika z tej decyzji dowód naruszenia przez organ odwoławczy obowiązków proceduralnych w zakresie wskazanym w skardze. Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.