II SA/Rz 231/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie SO del. Anna Bembenek/spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę -skargę oddala- Wnioskiem z dnia [..] sierpnia 2010 r. T.P. wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem wydanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [..] października 2010 r., nr [..], Prezydent Miasta R. odmówił T.P. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "budynek mieszkalny jednorodzinny z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod-kan., centr. ogrzewania w R. dz. nr [..]/2 obr. [..] (ul. S.)". Decyzję oparto na przepisie art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm.; dalej zwane jako "k.p.a.") oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2006, nr 156, poz. 1118; dalej zwane jako "pr.bud"). W uzasadnieniu wskazano, po zapoznaniu się przedłożonym przez T.P. projektem budowlanym organ stwierdził, że nie jest on kompletny. Działając na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego postanowieniem z dnia [..] września 2010 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w terminie do dnia [..] października 2010r. pouczając, że po bezskutecznym upływie tego terminu zostanie wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Wobec bezskutecznego upływu terminu orzeczono jak powyżej. Z postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [..] września 2010 r. wynika, że zobowiązano skarżącego do: 1. załączenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, 2. wyjaśnienia i wykazania, w jaki sposób spełniono wymóg z §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez odpowiednie zaprojektowanie od drogi publicznej dojścia i dojazdu do działki budowlanej, budynku mieszkalnego i urządzeń z nimi związanych zgodnie z w/w przepisami i udokumentowania służebności przejścia pasem szerokości 2m przyległym do drogi – działki nr ewid. [..]/2. Organ wskazał na brak wymaganej szerokości dojścia i dojazdu, gdyż według projektu zagospodarowania jest droga o szerokości 3m – działka nr ewid. [..]/2. 3. załączenia aktualnego wykazu zmian gruntowych potwierdzających zgodność przedłożonego projektu budowlanego w zakresie wnioskowanej lokalizacji inwestycji na działce nr ewid. [..]/6 obr. 221 w R., 4. wyjaśnienia braku uzbrojenia technicznego terenu wraz z uzgodnieniem z ZUDP- sieci/przyłącza kanalizacji sanitarnej zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i wymogami art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego oraz zapewnienia odbioru ścieków, gdyż w treści decyzji o warunkach zabudowy do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej objętej decyzją o ustaleniu celu publicznego określono, że ścieki będą odprowadzane do szamba, czego brak jest w przedłożonym projekcie budowlanym. Projekt nie obejmuje szamba i nie wskazuje jego usytuowania w projekcie zagospodarowania terenu na wnioskowanej działce wraz z przyłączem do projektowanego budynku, 5. załączenia aktualnych warunków technicznych przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej, gdyż te dołączone z dnia [..].03.2007r. utraciły ważność z dniem [..].03.2009r. 6. uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie projektowanego hydrantu p.poż. nadziemnego HN2, 7. załączenia "dalszej części opracowania – mapy Nr 1", 8. dokonania korekty dotyczącej numeru ewid. działki na stronie tytułowej "informacji BZiOZ" zgodnie z wnioskowanym zamierzeniem inwestycji objętym opracowaniem projektu budowlanego, 9. uzupełnienia spisu zawartości opracowania projektu budowlanego po wpięciu brakujących załączników. Ponadto organ zwrócił uwagę na brak w projekcie zaprojektowania uzbrojenia technicznego terenu - sieci przyłącza elektroenergetycznego wraz z uzgodnieniem z ZUDP. Postanowienie wydano na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 pr.bud. Na postanowienie to skarżący udzielił organowi odpowiedzi pismem z dnia [..] września 2010 r. Inwestor wskazał, że decyzją z dnia [..] listopada 2007 r., nr [...], o warunkach zabudowy określono dojazd do działki nr [..] z działki nr [..]/2 będącej we władaniu Gminy Miasto R. Do chwili obecnej sytuacja prawna drogi dojazdowej ani jej szerokość się nie zmieniła. Zwrócił się on także do Biura Gospodarki Mieniem o uregulowanie sytuacji prawnej drogi działki nr [..]/2 obr [..]. Miejski Zarząd Dróg w R. pismem z dnie [..].07.2010r. wydał opinię w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi działka nr [..]/2 na działkę [..]/2 określając warunki techniczne. W ten sposób organ ten uznał drogę nr [..]/2 za drogę publiczną, ponieważ w przeciwny razie nie wyraziłby opinii. Dołączył także wykaz zmian gruntowych dotyczących pierwotnej działki nr [..], z której podziału powstała m.in. działka nr [..]/2, na której planowana jest inwestycja. Natomiast w kwestii uzbrojenie wyjaśnił, że całe uzbrojenie techniczne zostanie zaprojektowane i wykonane w oparciu o zgłoszenie do Wydziału Architektury. Przyłącz energetyczny wykona Zakład Energetyczny i to on przedstawi projekt. Przyłącz wody i kanalizacji przedstawi w formie zgłoszenia oddzielną dokumentacją, przy czym zgłoszenie co do pierwszego etapu robót budowlanych niewymagających pozwolenia został zgłoszony w dniu [..].06.2010r. Drugi odcinek jest w fazie projektu i również zostanie zgłoszony. Hydrant zostanie uzgodniony z MPWiK. W tej samej formie zostanie złożony projekt przyłącza kanalizacji sanitarnej, która obecnie jest projektowana i wykonywana prze MPWiK. Dlatego też zaniechano projektu szamba. Odnośnie mapy nr 1 skarżący wyjaśnił, że nie dotyczy ona działki nr [..]/2, dlatego też jej nie dołączono. Do pisma dołączono aktualne warunki techniczne przyłącza wodociągowego oraz wykaz zmian gruntowych działki nr [..] obr [..]. Po rozpoznaniu odwołania T.P. decyzją dnia [..] stycznia 2011 r., nr [...], na podstawie przepisu art. 138 §2 k.p.a. Wojewoda P. w R. uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zrekapitulował treść postanowienia z dnia [..].09.2010r. oraz odpowiedzi skarżącego z dnia [..].09.2010r. Uznał, że zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie. Wojewoda przywołał treść przepisu art. 35 ust. 1 i ust. 3 pr.bud. i wskazując na treść art. 35 ust. 4 tej ustawy stwierdził, że decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego. W razie spełnienia wymagań określonych wart. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 pr.bud. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydając decyzję odmowną organ jest zobowiązany wyraźnie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań określonych w przepisach nie zostały przez inwestora spełnione. Jeżeli przeszkody do udzielenia pozwolenia znajdują uzasadnienie w dokumentach organ powinien powołać się na takie materiały. Wojewoda przywołując treść art. 107 §1 i §3 kpa wskazał, że zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, jak i ustosunkowanie się organu do tej części faktów i dowodów, którym organ nie przyznał mocy dowodowej. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są istotne dla strony, która korzystając z prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję. Decyzja Prezydenta Miasta R. nie spełnia tych wymagań. W części dotyczącej powodów odmowy wydania pozwolenia na budowę wskazano jedynie na bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego skarżącemu do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Organ I instancji nie ustosunkował się natomiast do stwierdzonych nieprawidłowości warunkujących wydanie decyzji, ani do faktu, że T.P. pismem z dnia [..] września 2010 r. wskazał na nowe okoliczności w sprawie, w odniesieniu do których organ I instancji powinien był się wypowiedzieć w uzasadnieniu decyzji. Wobec tego w ocenie Wojewody zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie z zachowaniem trybu instancji. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący. Zarzuty skierował przeciwko decyzji Wojewody, który przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie wskazał merytorycznych uchybień. Wyjaśnił, że decyzją z dnia [..] listopada 2007 r., nr [...], określono dla niego warunki zabudowy na działce [..] obr. [..] na zamierzenie inwestycyjne pn. "budowa czterech domów jednorodzinnych na działce [..] obr. [..]". Po uprawomocnieniu się tej decyzji dokonał podziału działki na 4 części i wystąpił do Prezydenta Miasta R. o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na jednej z wydzielonych działek nr [..]/2. Wszystkie warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione bezpośrednio w dokumentacji i dodatkowym uzupełniającym piśmie. Mimo tego Prezydent odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, a w decyzji nie przedstawił merytorycznego uzasadnienia. Składając odwołanie oczekiwał od Wojewody orzeczenia co do rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Wojewoda P. nie odniósł się jednak do merytorycznej części odwołania i uchylił decyzję z powodu braku uzasadnienia decyzji. Nie dokonał też oceny materiałów zebranych w sprawie. Skarżący podkreślił potrzebę uzyskania od organów merytorycznej odpowiedź w sprawie wniosku. Wskazał, że równoległe z projektem domu wykonuje dokumentację na przyłącza z mediami komunalnymi. Została już wykonana dokumentacja projektowa przyłącza kanalizacji sanitarnej, którą zgłoszono w Wydziale Architektury na wykonanie prac niewymagających pozwolenia na budowę oraz podpisał umowę o przyłącz energetyczny. W trakcie uzgodnień jest przyłącz wody. Wyraził też ocenę, że zostały spełnione wszystkie warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zwracanie decyzji Prezydentowi, aby napisał uzasadnienie decyzji jest niecelowe. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji i orzeczenie, że naruszono prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, stwierdzenie wydania decyzji I i II instancji bez merytorycznego uzasadnienia, orzeczenie, że Prezydent Miasta bezpodstawnie odmówił zatwierdzenia projektu i wydania mi pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, oraz o obowiązku wydania pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że nie było podstaw do orzeczenia reformatoryjnego, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił motywów, jakimi kierował się przy wydawaniu odmownej decyzji. Takie uchybienie wymagało uchylenia decyzji, aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna nad działalnością organów administracji publicznej sprawowana jest, na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) oraz art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") pod względem zgodności z prawem. Sąd stosuje środki określone w ustawie i orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.3 §1 i 134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że decyzja Wojewody P. w R. nie narusza prawa. Podstawę orzeczenia kasatoryjnego stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja Prezydenta Miasta R. nie zawierała uzasadnienia spełniającego wymogi art. 107 §1 i §3 k.p.a. i w ocenie Wojewody zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania z zachowaniem trybu instancji. Stanowisko to Sąd uznaje za słuszne. Przepis art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. statuują obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.) co oznacza, że organ I instancji i organ wyższego stopnia rozpoznaje ponownie całość sprawy, a ten ostatni nie może tylko ograniczyć się tylko do kontroli aktu wydanego przez organ I instancji. Rozpoznanie całości sprawy oznacza obowiązek rozpatrzenia całości zgłoszonych żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji. Jako zasada ogólna postępowania administracyjnego stanowi ona zarazem dla strony źródło prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia swojej sprawy przez właściwy organ. Gwarancja taka wynika również z konstytucyjnej zasady państwa prawnego i znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 78 i art. 2 Konstytucji RP. Niemniej jednak biorąc pod uwagę, że organ wyższego stopnia może również utrzymać decyzję organu I instancji w mocy to także obowiązany jest do jej skontrolowania. Do istoty zasady dwuinstancyjności należy też nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego. Zasadą wynikającą z k.p.a. jest obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, natomiast postępowanie dowodowe przed organem wyższego stopnia powinno mieć z zasady ograniczony zakres i być postępowaniem uzupełniającym. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w przepisach art. 138 §2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 107 §1 k.p.a. decyzja powinna m.in. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast w przepisie art. 107 §3 k.p.a. rozwinięto, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odstąpienie od uzasadnienia jest możliwe, lecz tylko, gdy organ uwzględnił w całości żądanie strony, choć nie dotyczy to decyzji rozstrzygających sporne interesy stron, oraz gdy pozwala na to przepis szczególny. Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje, że nie zawiera ono w zasadzie żadnej merytorycznej treści. Organ ograniczył się wyłącznie do wskazania, że działał na podstawie zgłoszonego przez T.P. wniosku, wydał w toku postępowania postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud. wyznaczając wnioskodawcy termin do wykonania obowiązków nim nałożonych oraz stwierdził, że nie zostały one w terminie wykonane. Brak natomiast w motywach decyzji organu I instancji jakiegokolwiek ustosunkowania do pisma skarżącego stanowiącego odpowiedź na skierowane do niego postanowienie wzywające do uzupełniania zgłoszonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Mając na względzie, że postanowieniem tym organ I instancji nałożył na skarżącego wiele obowiązków, a z częścią z nich skarżący się nie zgodził i wskazał argumenty przemawiające za ich bezzasadnością niezbędne było, aby organ I instancji wyjaśnił, dlaczego stanowisko skarżącego w zakresie uzupełniania braków wniosku nie było zasadne i poprzeć swoją decyzję wskazaniem na konkretne przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę określonych w postanowieniu obowiązków. Tylko w taki sposób organ mógł wyjaśnić, dlaczego niewykonanie nałożonych obowiązków uniemożliwiało uwzględnienie wniosku i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, która ma charakter związany, a nie uznaniowy. Decyzja związana również wymaga powołania przez organ właściwy w sprawie konkretnych przepisów prawa materialnego nakładających na inwestorów określone obowiązki w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a wymogu tego nie spełnia odwołanie się jedynie do wydanego uprzednio postanowienia. Postanowienie to miało jedynie charakter wpadkowy, a tymczasem to decyzja kończy postępowanie w sprawie i jest rozstrzygnięciem co do istoty. Zatem to w tym akcie administracyjnym należało powołać konkretne przepisy prawa i wyjaśnić, że z nich właśnie wynikał żądany przez organ obowiązek, którego nieuzupełnienie, przy uwzględnieniu specyfiki i charakteru planowanego obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, uniemożliwiało uwzględnienie wniosku. Treści takiej zabrakło w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a argumenty skarżącego mogły zdezaktualizować niektóre z nałożonych na niego obowiązków. Okoliczność tę powinien ocenić i wyjaśnić organ. Uchybienie w powyższym zakresie stanowiło o naruszeniu przepisów postępowania. Pozbawiono skarżącego wiedzy o stanowisku organu I instancji, którą ten mógł wyrazić wyłącznie w wydanej decyzji. Tylko taki sposób procedowania zagwarantowałby skarżącemu możliwość podniesienia konkretnych zarzutów w odwołaniu od decyzji co do stanowiska organu I instancji i zrealizować swoje konstytucyjne prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej. Analiza decyzji organu I instancji wskazuje, że nie rozstrzygnął on sprawy w sposób poddający się kontroli. Rozpatrzenie sprawy przez Wojewodę i wydanie decyzji reformatoryjnej albo utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy pozbawiłoby skarżącego konstytucyjnego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co miałoby szczególne znaczenia w przypadku decyzji odmownej. Należy mieć na względzie także i to, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (zob. art. 9 k.p.a.). Powinny również wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art.11 k.p.a.), a samo postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że decyzja Wojewody odpowiada prawu. Organ ten miał podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ponieważ organ I instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, nie ustosunkował się do argumentów strony, nie wyjaśnił przyczyn uzupełnienia określonych obowiązków nałożonych postanowieniem. Wskazane w niniejszym uzasadnieniu uchybienia świadczą o trafności stanowiska Wojewody o pozbawieniu strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia stanowił przepis art. 151 p.p.s.a.