IV SA/Wa 541/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], znak: [...], odmawiającą dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów występujących na działce ewidencyjnej o nr [...], położonej przy ul. [...] na terenie W., na podstawie operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i zaewidencjonowanego pod nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Skarżący wystąpił do organu ewidencyjnego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r., sprostowanym pismem z dnia [...] maja 2009 r., o zmianę użytków w działce nr [...], precyzując żądanie w piśmie pełnomocnika, adwokata P. G., z dnia [...] czerwca 2010 r. Przedmiotem wniosku była zmiana klasyfikacji gruntów zgodnie z załączonym operatem klasyfikacyjnym nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., wydaną przez Prezydenta W., odmówiono dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów występujących na działce ewidencyjnej nr [...] na podstawie operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wymieniono posiadane przez organ I instancji dokumenty, dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz ewidencji gruntów i budynków na omawianym terenie oraz kolejne wpisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące przedmiotowej działki. Przytoczono ponadto treść uzyskanych w postępowaniu wyjaśniającym opinii Biura Ochrony Środowiska Urzędu W., Lasów Miejskich i Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Odnosząc się do przedłożonego przez wnioskodawcę operatu klasyfikacyjnego organ podniósł, że przedstawiona w nim zmiana przebiegu użytku leśnego i oznaczenie części tego użytku symbolem "B" - tereny mieszkaniowe wymaga decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej oraz stosownego wykazu zmian gruntowych przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Organ I instancji podniósł, że podczas wizji lokalnej Biuro Ochrony Środowiska oraz Lasy Miejskie potwierdziły, że grunt występujący na przedmiotowej działce jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), a ponadto, zgodnie z zasadami zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, tj. ze względu na sposób ich zagospodarowania bądź wykorzystania, zmiana ta nie może wynikać z dokumentacji sporządzonej przez klasyfikatora. Pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść decyzji, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i oparcie rozstrzygnęcia na wzajemnie sprzecznych opiniach Biura Ochrony Środowiska. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 3 ustawy o lasach argumentując, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że grunt objęty wnioskiem nie spełnia żadnej z funkcji, wymienionych w art. 3 pkt 1 lit. a- c, ani nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 2 tej ustawy. Rozpatrując odwołanie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 8 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków jest to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany, zbiór informacji dotyczących m. in. gruntów, w tym rodzaju użytków gruntowych i ich klas bonitacyjnych. Przepis art. 20 ust. 3 tej ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przez którą zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Zasady i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), którego przepisy, w związku z art. 59 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, obowiązują w zakresie, w jakim nie są sprzeczne z tą ustawą. Sprawy dotyczące użytków gruntowych oraz dokonywania zmian w tym zakresie regulują przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). O zaliczeniu gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób wykorzystania gruntów ustalony w oparciu o kryteria wymienione w załączniku nr 6 do powołanego rozporządzenia. Organ odwoławczy zważył dalej, że przedłożony przez wnioskodawców "operat gleboznawczej klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych" porównuje stan faktyczny z zapisami ewidencji gruntów, nie odnosząc się w żadnym zakresie do obowiązującej na tym terenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zatwierdzonej decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. Jako że sporządzający operat biegły R. C. posiada zarówno uprawnienia gleboznawcy, jak i geodety, nieuzasadnione jest stwierdzenie organu I instancji, że zmiana rodzaju użytku gruntowego została dokonana przez klasyfikatora gruntów, a nie przez uprawnionego geodetę, stosownie do przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W treści operatu brak jest natomiast uzasadnienia dokonanej kwalifikacji rodzaju użytku gruntowego, stosownie do załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Okoliczności powołane w operacie same w sobie również nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie zmiany rodzaju użytku gruntowego. Organ odwoławczy uznał za trafny zarzut skarżącego, iż sprzeczność opinii Biura Ochrony Środowiska co do zasady może budzić wątpliwości co do fachowości i bezstronności, jednak zwrócił uwagę na pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] października 2009 r., w którym wyjaśniono przyczyny pozornej sprzeczności powołanych opinii: powołano się na art. 19 ustawy o lasach, zgodnie z którym dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, nie sporządza się planów urządzenia lasu ani uproszczonych planów urządzenia lasu. Nie zachodzi zatem sprzeczność między twierdzeniami o braku objęcia gruntu planem urządzenia lasu, oraz o leśnym charakterze gruntu. Konkludując organ stwierdził, że przedłożony operat nie może stanowić podstawy do zmiany obowiązującej klasyfikacji gruntów, ani do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, więc decyzję organu I instancji odmawiającą zmiany klasyfikacji gruntów na jego podstawie należy uznać za trafną i utrzymać ją w mocy. Decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. zaskarżono w całości, zarzucając: -naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na utratę przez przedmiotowy grunt charakteru lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach; -naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż przedłożone opracowanie nie może stanowić podstawy do zmiany w obowiązującej klasyfikacji gruntów, ani do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, mimo przyjęcia go do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. W skardze wniesiono o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci skróconego opisu taksacyjnego działek leśnych, oznaczonych między innymi numerem ewidencyjnym [...] z dnia [...] lutego 2011 r. na okoliczność stanu faktycznego tych działek i nie spełniania przez nie warunków przewidzianych w art. 3 ustawy o lasach oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu i zasądzenie od organu kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. Sąd dopuścił wnioskowany dowód uzupełniający z dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Podstawą wydania decyzji organu I instancji były przepisy art. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04.06.1956fw sprawie klasyfikacji gruntów (D.U.z 1956r. nr 19, poz.97 ze zm.). Zgodnie z treścią § 8 ust.1 naczelnik gminy po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń, wydaje orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów. W myśl § 9 rozporządzenia, prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. W sprawie niniejszej miała miejsce odmowa dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, występujących na działce skarżącego o nr [...], położonej przy ul. [...] na terenie W. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez organ instancji II. Skarżący, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu, kwestionuje ustalenia organów. Odnosząc się do najistotniejszego zarzutu, że przedmiotowy grunt utracił charakter lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy pojęcia las. Definicja tego pojęcia zawarta jest w art. 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (tekst jednolity Dz.U. 2011, nr 12, poz.59). Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W kwestii wykładni cytowanego przepisu nadal aktualny jest wyrok SN z dnia 28.01.2009 (IV CSK 353/08, LEX 527250), zgodnie z którym lasem jest także grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną, drzewami i krzewami oraz runem leśnym. W cytowanym wyroku SN podkreślił, że las nie musi spełniać żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a), b) czy c) ustawy o lasach. Dodatkowe kryteria, wskazane w tym przepisie, dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha, przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. Trafny jest też pogląd, że przeznaczenie do produkcji leśnej nie wyklucza zaliczenia do lasów również takich gruntów, o których mowa w art. 3 pkt 1, dla których inwentaryzacja stanu lasów nie została jeszcze wykonana i decyzja określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej nie została jeszcze wydana. Również brak uproszczonego planu urządzenia lasu dla danego terenu nie powoduje, że grunty tracą charakter gruntów leśnych. Nie ma również znaczenia przeznaczenie gruntów w planie miejscowym na cele inne niż leśne: nie stanowi to o pozbawieniu tych gruntów ich faktycznego, dotychczasowego charakteru: w tym wypadku leśnego. Jak słusznie zauważył organ (vide: odpowiedź na skargę, k.28 akt sprawy) zarówno według protokołu sprawdzenia klasyfikacji, wykonanego przez klasyfiktora R. C., jak i z protokołu oględzin z dnia [...].03.2010, na wszystkich badanych działkach stwierdzono występowanie drzewostanu. Również protokół lustracji z dnia [...].02.2011 potwierdza występowanie drzewostanu. Zatem stwierdzenie biegłego, że wymienione działki nie spełniają warunków z art. 3 pkt 1 a ustawy o lasach, jest gołosłowne i przeczy ustaleniom, dokonanym podczas wizji na gruncie. Podsumowując poczynione wyżej uwagi, Sąd za słuszne uznał ustalenia organów, że grunt, na którym położone są działki skarżącego (nadal) ma charakter leśny. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: 1) zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk; 2) ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu; 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej; 4) przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3; 5) racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez: a) pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu, b) pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego. Poza wszystkim należy zauważyć, że nawet jeśli las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. runo leśne, to las nie traci przez to swojego charakteru. Z art. 24 ustawy o lasach wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Zatem nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn działki skarżącego pozbawione zostałyby drzewostanu, nie prowadzi to do utraty przez nie leśnego charakteru i nie może stanowić podstawy do dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Co więcej, skarżący powinien doprowadzić do odtworzenia leśnego charakteru swojego gruntu, gdyż jako właściciel obowiązany jest dbać o swój las. Czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego. Taka sytuacja z punktu widzenia ustawy o lasach jest niedopuszczalna. Nie zasługuje też na uwagę zarzut naruszenia przez organy art. 8 kpa. Organy trafnie bowiem uznały, iż przedłożony operat biegłego nie może stanowić podstawy do zmiany obowiązującej klasyfikacji gruntów, ani do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, mimo przyjęcia go do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Samo przyjęcie opracowania do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego ma jedynie charakter techniczny, ewidencjonujący złożoną dokumentację. Stosownie do § 4 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04.06.1956 w sprawie klasyfikacji gruntów, do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów i klas gleby wraz ze sporządzeniem odpowiedniej dokumentacji. Tymczasem orzekając w sprawie, organ II instancji zauważył trafnie, że w opracowaniu, dokonanym przez uprawnionego geodetę i gleboznawcę jednocześnie, pominięto zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Ustalenie rodzaju i granic użytku gruntowego nie należy do zakresu prac, wykonywanych przez klasyfikatora na podstawie rozporządzenia z dnia 04.06.1956 w sprawie klasyfikacji gruntów. Wykonanie operatu wymaga udziału upoważnionego geodety. Istniejący w sprawie operat został sporządzony przez uprawnionego geodetę, jednakże geodeta ten nie wziął pod uwagę zasad zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Skoro zatem operat zawiera w.w. błędy, nie jest trafny zarzut, że samo przyjęcie go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zobowiązuje organy do wzięcia pod uwagę jego treści. Przyjęcie operatu do w.w. zasobu (samo przez się) nie sanuje jego ewentualnych wad i nie pozwala na jego bezkrytyczne przyjmowanie jako wiążącego organy, orzekające w sprawie. Oceniając stan sprawy, jak trafnie zauważył organ II instancji, należy brać pod uwagę, że użytek "lasy" występuje również na innych sąsiadujących działkach, tworząc powierzchnię wielokrotnie większe niż 0,10 ha. Opis gleby w protokole i opisie odkrywki odpowiada kategorii las klasy VI. Decydującym czynnikiem jest więc powierzchnia ogólna gruntów zadrzewionych, wśród których znajduje się działka; nie można powierzchni tej rozpatrywać wyłącznie w odniesieniu do działki skarżącego, w oderwaniu od terenu, na którym ona występuje. Nie można uznawać, że działka skarżącego powierzchnię tę wyczerpuje, skoro z materiału w sprawie zgromadzonego wynika, że również działki sąsiednie spełniają kryteria zakwalifikowania ich do użytku "lasy". Skarżący błędnie upatruje podstawy do zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów w wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, następujące z chwilą rozpoczęcia procesu budowlanego. Takie wyłączenie, jak zresztą zauważył organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, odnosi się tylko do gruntów podlegających faktycznemu wyłączeniu z produkcji. Trafnie więc organ I instancji powołał stanowisko WSA w Białymstoku, wyrażone w wyroku z dnia 07.06.2005 (II SA/Bk 130/05), że bez przeprowadzenia stosownych procedur, tj. uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne, decyzyjnego wyłączenia gruntu spod gospodarki leśnej i dokonania zmian w ewidencji gruntów (następczego), formalnie nie może dojść do utraty przez działkę statusu prawnego lasu. Nie ma wątpliwości, że na terenie, na którym znajduje się działka skarżącego, większość działek została zabudowana. Skarżący nie może jednak z tego faktu wywodzić konieczności zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntu. Możliwe jest jednak zabudowanie działki skarżącego, położonej na terenie leśnym, o czym zresztą organy informowały skarżącego w pismach. Jakkolwiek więc Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. dopuszcza ten teren pod zabudowę, i skarżący może swą działkę zabudować, fakty te nie mogą stanowić podstawy żądania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.