II SA/Gd 273/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. L. i T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1/uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. II SA/Gd 273/11 Uzasadnienie Gmina Ż. zrealizowała inwestycję - budowę gminnej sieci wodociągowej odebranej protokołem odbioru inwestycji z dnia 17 października 2007 r., stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia do sieci wodociągowej nieruchomości położonych w obrębie B., oznaczonych jako działki o numerach: 374 o powierzchni 1172 m2 oraz 375 o powierzchni 1068 m2, stanowiących współwłasność E. i T. L.. Burmistrz Gminy Ż. decyzją z dnia 10 sierpnia 2009 r. nr [...] ustalił E. L. i T. L. opłatę adiacencką w wysokości 1 780 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr 375, obręb B. o powierzchni 1068 m2, wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr 374. Jako podstawę ustalenia opłaty organ I instancji przyjął stawkę procentową określoną w uchwale Rady Miejskiej w Ż. Nr [...] z dnia 6 sierpnia 2004 r. w wysokości 50% oraz różnicę wartości działki nr 375 przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej (145.700 zł) i po wybudowaniu sieci wodociągowej (149.260 zł), ustaloną w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 29 maja 2009 r. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i T. L.. Odwołujący się podnieśli, iż w momencie nabycia nieruchomości istniała sieć wodociągowa w drodze w odległości ok. 10 m od działki nr 374 i ok. 19 m od działki 375. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, iż organ I instancji powinien wyjaśnić możliwość przyłączenia działki nr 375 do sieci wodociągowej przez działkę nr 376, przed zrealizowaniem inwestycji w 2007 r. W przypadku ustalenia, iż możliwość przyłączenia działki nr 375 do sieci wodociągowej powstała dopiero w dniu 17 października 2007 r. t.j. dacie protokołu odbioru robót, możliwe będzie ustalenie opłaty adiacenckiej i ewentualne pomniejszenie jej o wartość nakładów poniesionych przez obecnego i poprzedniego właściciela nieruchomości, na rzecz budowy sieci wodociągowej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz Gminy Ż., decyzją z dnia 28 lipca 2010 r. nr [...] ustalił E. L. i T. L. opłatę adiacencką w wysokości 1 780 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie B., o powierzchni 1068 m2, stanowiącej działkę nr 375, wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie B., o powierzchni 1172 m2, stanowiącej działkę nr 374. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2004 r. Nr 113, poz. 1987). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał, iż w trakcie prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego uzyskano z Referatu Inwestycji Urzędu Gminy Ż. informację, iż "Budowa sieci wodociągowej w B. - dz. 21/14, 22/53, 376" została sfinansowana ze środków budżetu Gminy Ż., natomiast dokumentacja projektowa została nieodpłatnie przekazana na rzecz Gminy Ż. przez wnioskodawców określonych w decyzji Nr [...] z dnia 21 sierpnia 2007 r. Starostwa Powiatowego w K., tj: M. i Z. A., H. L. i R. L., A. B., I. B., M. S. i W. S.. Zakład Usług Komunalnych w G. - wykonawca sieci wodociągowej w B. - w piśmie z dnia 28 maja 2010 r. wyjaśnił, iż "rozbudowa sieci wodociągowej w B. na terenie działki nr 21/14, 22/53, 376 w roku 2007 stworzyła warunki umożliwiające właścicielowi działki nr 375 podłączenie się do wodociągu gminnego". Tym samym, w ocenie organu, działka nr 375 w B. nie miała warunków do podłączenia do sieci przed 2007 r. Organ wyjaśnił, że nie kwestionuje istnienia sieci wodociągowej w działce drogowej nr 376, przed 2007 r. Sieć wodociągowa biegnąca w drodze nr 376 była budowana w dwóch etapach. Pierwszy etap budowy, jak wynika z treści pisma Zakładu Usług Komunalnych w G. nr [...] z dnia 26 lipca 2010 r., został wykonany w 1998 r., natomiast jak wynika z mapy pomiaru powykonawczego etap ten został zakończony na granicy działek nr 371 i nr 374 w B.. Dlatego też umorzono opłatę adiacencką dla działki nr 374. Natomiast w drugim etapie budowy (data protokołu odbioru robót 17 październik 2007 r.), wodociąg pociągnięto dalej działkami nr 376 i nr 21/14 (działkami drogowymi), stwarzając tym samym warunki do podłączenia dla działki nr 375. J. B. - były właściciel nieruchomości, ponosiła koszty związane z budową pierwszego etapu sieci wodociągowej wybudowanego przed 2007 r. Koszty te nie dotyczą jednak inwestycji, w stosunku do której ustala się opłatę adiacencką. Ponadto organ ustalił, iż zgodnie z zaświadczeniem Referatu Budownictwa Urzędu Gminy w Ż. nr B. [...] z dnia 8 kwietnia 2009 r. działka nr 375 w miejscowości B. położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi B., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia 20 lipca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 101, poz. 2065 z dn. 28 września 2006 r.) Działka te przeznaczona jest w planie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z opłaty adiacenckiej zwolnione są jedynie nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne i leśne, działka skarżących nie podlega zatem przedmiotowemu zwolnieniu. Organ wskazał, iż Rada Miejska w Ż. zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy, uchwałą Nr [...] z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2004 r. Nr 113, poz. 1987), określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową sieci wodociągowej na 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem tego urządzenia infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po jego wybudowaniu. Na podstawie operatu szacunkowego nieruchomości stanowiącej działkę nr 375 w B., sporządzonego przez biegłego w dniu 29 maja 2009 r., którego aktualność została potwierdzona przez biegłego w dniu 18 maja 2010 r., organ ustalił, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem wodociągu wynosiła 145 7000 zł, natomiast po wybudowaniu wodociągu wartość nieruchomości wynosi 149 260 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową gminnej sieci wodociągowej wynosi 3 560 zł. E. L. i T. L. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, domagając się uchylenia pkt 1 decyzji, w którym ustalono opłatę adiacencką w wysokości 1 780 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr 375. Odwołujący się wskazali, że pobranie opłaty adiacenckiej w wysokości 1 780 zł. jest bezpodstawne. Odwołujący się wskazali, iż nie zostali powiadomieni o sporządzeniu nowego operatu szacunkowego a biegły, nie zauważył drastycznego spadku cen działek budowlanych spowodowanego kryzysem na rynku nieruchomości oraz zamknięciem ulicy S.. Zarzucili oni, iż ocenę możliwości podłączenia do sieci wodociągowej działki nr 375 oparto na opinii Zakładu Usług Komunalnych w G., który jako wykonawca jest materialnie zainteresowany rozbudową tej sieci. Firma ta nie rozpatrzyła alternatywnych metod przyłączenia uwzględniając jedynie możliwość jej przyłączenia do wodociągu, który sama wybudowała w 2007 r. i nie wyjaśniła, dlaczego wykonanie przyłącza o długości 19 m (prowadzące do starszej części wodociągu) było niemożliwe. Zdaniem odwołujących się, istniała możliwość podłączenia do sieci działki nr 375 poprzez wydzielenie pasa technicznego na działce nr 374, która ma dostęp do starszej części wodociągu. Nie zbadano również możliwości podłączenia działki do wodociągu na drugiej części ul. M. (działka nr 377 i 22/53), działka nr 375 przylega bowiem do drogi z dwóch przeciwległych stron. Nadto w odwołaniu wskazano, iż istnieje możliwość wyliczenia nakładów poprzedniej właścicielki działki nr 376 pomniejszając całkowitą wartość o kwoty nakładów innych właścicieli ujawnione w postępowaniach przy naliczaniu opłat adiacenckich, a stanowisko, że przy ustalaniu wartości świadczeń na rzecz odcinka budowy infrastruktury należy brać pod uwagę tylko świadczenia na rzecz odcinka bezpośrednio przylegającego do działki, jest niezasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 - 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 1 uchwały Rady Miejskiej w Ż. Nr [...] z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, decyzją z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ ustalił, iż odwołujący się są właścicielami działki nr 375 w B.. Działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zawarty w aktach protokół z dnia 17 października 2007 r. odbioru końcowego i przekazania do użytku sieci wodociągowej stanowi dowód zrealizowania sieci wodociągowej na części ulicy M. (działka nr 376), przez co stworzone zostały warunku podłączenia do tej sieci działki nr 375. Sieć wodociągowa, biegnąca w drodze nr 376 była budowana w dwóch etapach. Pierwszy etap, został wykonany w 1998 r. i zakończony na granicy działek nr 371 i nr 374 i dlatego umorzono opłatę dla działki nr 374. Natomiast w drugim etapie budowy (protokół z dnia 17 października 2007 r.) wodociąg pociągnięto dalej stwarzając tym samym warunki podłączenia dla działki nr 375 w B.. W ocenie organu, dopiero w 2007 r. stworzone zostały warunki podłączenia sieci wodociągowej do działki nr 375. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 148 b ust. 1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Organ wskazał, iż przedsiębiorstwo wodociągowe jakim w przedmiotowej sprawie jest Zakład Usług Komunalnych, jest właściwym podmiotem do oceny, czy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Jeżeli Zakład Usług Komunalnych stwierdził, iż rozbudowa sieci wodociągowej w 2007 r. stworzyła warunki umożliwiające podłączenie działki nr 375 do wodociągu gminnego, to świadczy to o braku możliwości wcześniejszego lub alternatywnego podłączenia tejże działki do wodociągu miejskiego. Wybudowanie sieci wodociągowej i stworzenie warunków do podłączenia do niej działki wpłynęło na wzrost wartości tej nieruchomości. Organ odwoławczy powołał treść art. 150 ust. 1 i 2, art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 1209 ze zm.). Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy przy wycenie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji wodociągowej wybrał podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tej nieruchomości. Organ wskazał, iż operat szacunkowy został sporządzony w niniejszej sprawie prawidłowo. Biegła zgromadzała i przeanalizowała bazę 44 transakcji zbycia nieruchomości na rynku lokalnym gminy Ż.. Analizując zebrane transakcję biegła wytypowała cechy nieruchomości wpływające na ich wartość określając dla tych cech - atrybutów nieruchomości procentowy wpływ na wartość nieruchomości oraz przyjmując wartości korygujące stosownie do różnić w tych cechach pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi. Fakt wzrostu wartości działki nr 375 w B. o 3.560 zł na skutek stworzenia warunków do jej podłączenia do wybudowanej sieci wodociągowej znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Materiał ten dowodzi także związku, pomiędzy wzrostem wartości tej nieruchomości, a realnym stworzeniem warunków dla jej podłączenia do sieci kanalizacyjnej. W operacie wykorzystano do porównania transakcje zbycia nieruchomości spełniających warunek podobieństwa, a ustalona w wyniku oszacowania cena stanowi cenę możliwą do uzyskania na rynku. Operat jest metodologicznie poprawny spełniając warunki określone ustawą i rozporządzeniem, a ceny transakcyjne zostały zwaloryzowane ze względu na upływ czasu. Obliczona wartość trendu wyniosła w skali roku minus 8,65%, a więc cena zostały obniżone o ten wskaźnik procentowy. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż w sprawie nie został sporządzony żaden nowy operat, a jedynie biegła z uwagi na upływ czasu potwierdziła aktualność operatu sporządzonego w 2009 r. Organ stwierdził, iż wartość poniesionych nakładów na budowę sieci musi być udokumentowana i wykazana przez właścicieli nieruchomości. Wezwani w toku postępowania o udokumentowanie poniesionych nakładów odwołujący się nie przedłożyli dowodów potwierdzających poniesione nakłady na budowę sieci wodociągowej, a więc nie istniała możliwość pomniejszenia opłaty adiacenckiej o poniesione nakłady. Organ wskazał, że gdyby nawet istniała możliwość wyliczenia przez organ nakładów poniesionych przez poprzednią właścicielkę działki nr 376, to i tak nakłady były poniesione w 1998 r., a więc nie na inwestycję rozpoczętą i zakończoną w 2007 r. E. i T. L. wnieśli skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżących operat szacunkowy został sporządzony w niniejszej sprawie nieprawidłowo. Pomiędzy datą sporządzenia operatu a datą potwierdzenia jego aktualności przez biegłą wystąpiły okoliczności, które miały znaczący wpływ na wycenę działki, w tym spadek cen nieruchomości oraz zamknięcie 27 marca 2010 r. drogi do B.. Zdaniem skarżących, organ nie zakwestionował błędnego wyliczenia opłaty adiacenkiej, która powinna być naliczona od zaktualizowanej wartości działki, pomniejszonej o spadek wartości nieruchomości wynoszący w ciągu roku 8,65% i powinna wynosić 1626 zł. Skarżący zakwestionowali stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Zakład Usług Komunalnych jest właściwym i wiarygodnym podmiotem do wydawania opinii w sprawach ustalenia możliwości podłączenia do sieci wodociągowej. Zakład ten, w ocenie skarżących, błędnie nie zbadał alternatywnych możliwości podłączenia działki nr 375 do sieci wodociągowej. Skarżący stwierdzili również, iż świadczenia i koszty poniesione przez właścicielkę działki nr 375 na budowę pierwszego etapu wodociągu powinny być brane pod uwagę jako udział w kosztach budowy wodociągu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż spadek cen nieruchomości, z pewnością zostałby zauważony przez biegłą, która w tej sytuacji odmówiłaby potwierdzenia aktualności operatu. Organ wyjaśnił również, iż wyliczony o 8,65 % spadek dotyczył cen nieruchomości przyjętych do porównania i stąd właściwie biegła skorygowała część cen transakcyjnych przyjętych do porównania. Nie mogła o ten wskaźnik obniżyć także wyliczonej ceny rynkowej nieruchomości wycenianej. Na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. skarżący oświadczyli, iż sieć wodociągowa, do której możliwe było podłączenie ich nieruchomości, istnieje również po przeciwnej, w stosunku do działki Nr 376, stronie ich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, który stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zasadniczą okolicznością podlegającą ustaleniu w niniejszej sprawie było dokonanie oceny, czy w wyniku realizacji sieci wodociągowej stworzone zostały warunki podłączenia do sieci wpływające na wzrost wartości nieruchomości. Organ dokonał oceny, iż rozbudowa sieci wodociągowej w 2007 r. stworzyła warunki umożliwiające dokonanie podłączenia do sieci wodociągowej działki skarżących Nr 375 na podstawie oświadczenia Zakładu Usług Komunalnych zawierającego takie stwierdzenie. Takie działanie organu jest sprzeczne z treścią art. 148b ustawy i narusza wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zgodnie z art. 148b ustawy ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (ust. 1). Właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. (ust.2) Z unormowania tego wynika, iż ustalenie czy zostały stworzone warunki podłączenia do sieci, winno nastąpić na podstawie odrębnych przepisów. Dokonanie takiej oceny na podstawie właściwych przepisów wymaga uprzedniego dokonania ustaleń faktycznych w tym zakresie. Dopiero poczynione ustalenia mogą stanowić podstawę do oceny, czy w świetle odrębnych przepisów zaistniały warunki podłączenia nieruchomości do sieci. Przepis art. 148b ust. 2 ustawy nie wyłącza obowiązków organu administracji w tym zakresie. Właściwy podmiot obowiązany jest udzielić informacji w sprawach ustalenia, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Informacje te nie mogą jednak sprowadzać się wyłącznie do wyrażenia oceny w tym zakresie, lecz winny wskazywać okoliczności faktyczne umożliwiające dokonanie takiej oceny. Przeciwna interpretacja tego unormowania, prowadziłaby do sytuacji, w której to nie organ administracji prowadzący postępowanie, lecz podmiot będący właścicielem urządzenia infrastruktury technicznej dokonywałby oceny prawnej zaistnienia przesłanki wymierzenia opłaty, jaką jest stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do sieci. W sytuacji kwestionowania przez skarżących tej okoliczności, organ winien zatem dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych umożliwiających dokonanie oceny w tym zakresie. W szczególności, organ powinien ustalić czy nieruchomość stanowiąca działkę nr 375 posiadała przed zrealizowaniem inwestycji zakończonej w 2007 r. dostęp do sieci kanalizacyjnej od drugiej strony nieruchomości oraz ustalić czy możliwe było podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej istniejącej uprzednio na działce Nr 376. Zarzuty skarżących w tym zakresie są zatem uzasadnione. Uprzednie istnienie sieci wodociągowej w pobliżu nieruchomości skarżących może mieć, w zależności od sytuacji faktycznej, różny wpływ na ustalenie i wysokość opłaty. Organ może stwierdzić, że brak jest przesłanek do wymierzenia opłaty bowiem nieruchomość skarżących miała stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci. Oceny w tym zakresie należy dokonać przyjmując takie same kryteria jak w przypadku stworzenie warunków podłączenia do sieci w rozumieniu art. 148b ust. 1 ustawy. Jeżeli nieruchomość miała już poprzednio stworzone warunki podłączenia do sieci, brak będzie w ogóle podstaw do wymierzenia opłaty. Jeżeli natomiast sieć wodociągowa w pobliżu istniała, jednak warunki podłączenia do sieci nie były spełnione, sytuacja właścicieli nieruchomości uległa zmianie i istnieją przesłanki do wymierzenia opłaty. Organ winien jednak w tym przypadku uwzględnić, że zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy, ustalenie i wysokość opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. W sytuacji, gdy w pobliżu nieruchomości istniała poprzednio sieć wodociągowa, lecz warunki podłączenia nieruchomości do sieci, nie były spełnione, okoliczność ta może mieć znaczenie dla wymiaru opłaty. Jeżeli w pobliżu nieruchomości skarżących przebiegała sieć wodociągowa, która mimo braku przyłącza do nieruchomości, dawała możliwość jego wykonania i podłączenia nieruchomości do sieci, to fakt ten miał wpływ na poprzednią wartość nieruchomości i winien być uwzględniony w operacie. Wówczas poprzednia wartości nieruchomości będzie wyższa, wzrost jej wartości wywołany wywołaniem nowej sieci wodociągowej będzie zatem mniejszy niż w przypadku gdy w ogóle brak było możliwości dokonania takiego podłączenia. Natomiast w sytuacji, gdy podłączenie do znajdującego się w pobliżu wodociągu nie było możliwe, jego istnienie nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie wpłynie bowiem ani na stwierdzenie przesłanek wymierzenia opłaty ani na ustalenie jej wysokości. Nadto wskazać należy, iż zgodnie z wyrażonym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, stworzenie warunków podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oznacza w przypadku urządzenia kanalizacyjnego, wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. OPK 4-7/00 ONSA 200 Nr 4 poz. 143) Organ winien zatem poczynić ustalenia, czy zrealizowana sieć wodociągowa spełnia ten warunek. Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skarżących dotyczące prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości. Organ zaniechał dokonania wnikliwej oceny w tym zakresie. Jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy. Operat ten winien spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości. Z § 55 wskazanego rozporządzenia wynika, iż operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat szacunkowy ma cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., bowiem jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty. W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa wątpliwości, organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy, przewidującym badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005 Lex Nr 206473). Ze sporządzonego w sprawie operatu wynika, że ceny nieruchomości w 2008 i 2009 r. miały tendencję malejącą o 8, 65 %. Biegła potwierdziła aktualność operatu w dniu 18 maja 2010 r. na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy. Skarżący podnosili w odwołaniu zarzut nieuwzględnienia dalszego spadku wartości nieruchomości. Organ winien szczegółowo wyjaśnić ten zarzut zwracając się do biegłego o wyjaśnienie czy po dacie sporządzenia operatu w dniu 29 maja 2009 r. – dalszy spadek wartości nieruchomości nie wystąpił. Okoliczność ta budzi bowiem wątpliwości w świetle zawartego w operacie stwierdzenia o istnieniu tendencji spadkowej wartości nieruchomości w czasie jego sporządzenia o wielkości 8, 65% . Podkreślić należy, iż zgodnie z 146 ust. 3 ustawy, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Organ rozpatrujący sprawę ma zatem obowiązek ustalenia wartości nieruchomości z daty wydawania decyzji. Biorąc pod uwagę, iż zaskarżoną decyzję wydano w dniu 12 stycznia 2011 r., aktualność cen z maja 2009 r., w świetle istniejącej w 2009 r. tendencji spadkowej wartości nieruchomości budziła uzasadnione wątpliwości i organ winien wyjaśnić sprawę w tym zakresie. Nadto organ winien wyjaśnić kwestię ewentualnego spadku wartości nieruchomości wywołanego wskazywana w skardze zmianą warunków komunikacyjnych. Stanowisko skarżących, iż organ winien rozliczyć w niniejszym postępowaniu wysokość wpłat poprzedniej właścicielki nieruchomości na wykonanie sieci wodociągowej, nie jest uzasadnione. Budowa tej sieci dotyczyła bowiem innej rozliczonej inwestycji. Wpłaty te mogły być uwzględniane jedynie w przypadku ustalania opłaty związanej z poprzednio zrealizowaną siecią wodociągową. Ustalenie, że nieruchomość posiadała dostęp do poprzednio wybudowanej sieci wodociągowej wykluczy możliwość ustalenia opłaty, a zatem i uwzględnienia wpłat poprzedniej właścicielki nieruchomości. Natomiast w przypadku ustalenia, iż nieruchomość nie posiadała dostępu do poprzednio wykonanej sieci, brak będzie podstaw do rozliczenia uiszczonych na budowę tej sieci wpłat. Podkreślić należy, iż organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia na obywatela zobowiązania pieniężnego, jakim jest opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, winien mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uwzględnienie słusznego interesu obywatela wymaga wnikliwej oceny, czy wymierzenie opłaty następuje prawidłowo i nie stanowi nałożenia na obywatela obciążenia nieadekwatnego do okoliczności sprawy. W toku postępowania doszło do naruszenia wynikających z art. 7, 77 § 1 k.p.a. obowiązków podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zaistniałe naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – ocenę zasadności wymierzenia opłaty oraz jej wysokości. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien uwzględnić zawarte w uzasadnieniu wskazania Sądu co do dalszego toku postępowania i dokonaną ocenę prawną. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana. Wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji nakładającej obciążenie finansowe, nie jest bowiem uzasadnione i naraża skarżących na szkodę.