II SA/Wa 79/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA Sławomir Fularski (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi S.W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 w związku z art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a), po rozpatrzeniu wniosku S.W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia od dnia [...] maja 2000 r. prawa do zasiłku przedemerytalnego, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. znak [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] orzekł o zawieszeniu S.W. od dnia [...] maja 2000 r. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] nr [...]. Decyzja zawierała pouczenie, zgodnie z którym S.W. mógł wnieść skargę, za pośrednictwem Wojewody [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w [...], w terminie 30 dni od jej otrzymania. Strona nie złożyła jednak skargi na ww. decyzję. Pismem zaś z dnia [...] lipca 2010 r. S.W. wniósł do ministra właściwego do spraw pracy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż decyzja z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] zawierała błędne pouczenie, zgodnie z którym S.W. mógł wnieść od niej skargę do WSA w [...], a nie odwołanie do ministra właściwego do spraw pracy. Natomiast zgodnie z art. 112 k.p.a błędne pouczenie w decyzji, co do przysługującego od niej środka prawnego nie może szkodzić stronie. W judykaturze przyjmuje się, że jeżeli w decyzji organu pierwszej instancji zawarto nieprawidłowe pouczenie, co do przysługującego od niej środka prawnego, to okoliczność ta nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania, ale może stanowić podstawę przywrócenia uchybionego terminu. W doktrynie przyjmuje się zaś, że jeżeli strona zastosowała się do błędnego pouczenia i złożyła odwołanie w terminie oznaczonym w tym pouczeniu, to należy uznać, że termin został zachowany a organ odwoławczy będzie obowiązany rozpatrzyć odwołanie bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Niedopuszczalne jest bowiem przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji odnośnie do terminu złożenia środka zaskarżenia. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji, uznaje, że zamieszczone w decyzji pouczenie jest prawidłowe, zatem stosując się do niego w przypadku jego wadliwości (błędnego pouczenia), nie może być obciążana dodatkowymi czynnościami, takimi jak złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że S.W. nie zastosował się do błędnego pouczenia zawartego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., bowiem nie złożył skargi do WSA w [...]. Powyższa okoliczność, zdaniem organu powoduje, że nie ma zastosowania omówiony wyżej art. 112 k.p.a. Dla strony miarodajne winno być bowiem pouczenie zawarte w decyzji organu. Organ powołał się przy tym na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 881/07, LEX 479012 z którego wynika, że "tylko w przypadku zastosowania się do błędnego pouczenia, ale zawartego w decyzji organu, nie może szkodzić to stronie, jeżeli stosowała się do wadliwego pouczenia udzielonego przez organ administracji publicznej. W innym przypadku strona ponosi skutki swego wadliwego działania". Tym samym, zdaniem organu brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia od dnia [...] maja 2000 r. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Od powyższego rozstrzygnięcia Ministra Pracy i Polityki Społecznej S.W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu powołał się na liczne uchybienia organów zatrudnienia, które miały miejsce po jego zarejestrowaniu się w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) w [...] w styczniu 2000 r. Wskazał również na swoje problemy zdrowotne. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 59 i art. 144 k.p.a orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu w całości powtórzył argumentację zawartą w swoim poprzednim postanowieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2008 r., alternatywnie uznanie, że skarżącemu przysługiwało prawo do zasiłku przedemerytalnego na mocy wyroku Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. akt [...] przyznającego mu prawo do emerytury w warunkach szczególnych. W uzasadnieniu podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym NSA, stwarza możliwości przywrócenia uchybionego terminu wskutek nieprawidłowego pouczenia. Okoliczność błędnego pouczenia zawartego przez organ w jego decyzji nie może mieć wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Organ administracji publicznej nie może w sposób dogmatyczny i bezduszny zamykać skarżącemu drogi dochodzenia należnego prawa wskutek dowolnej interpretacji wykładni sądowej. Fakt, że skarżący nie skorzystał z należnego mu uprawnienia w 2008 r. (tj. złożenia skargi do WSA w [...]) jest tylko reperkusją ciągu zdarzeń, wynikających z uchybień organów i złej woli urzędników PUP. Skarżący nie ma wiedzy w zakresie procedur i przyznaje dzisiaj, że wykazał daleko idącą naiwność, przyjmując w dobrej wierze informację pracownika urzędu, że skarga na decyzję Wojewody nie ma żadnych szans, bo organy zawsze będą miały rację. Za kuriozalne należy uznać, że organ udaremnił skarżącemu dochodzenie przysługujących mu uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, a jednocześnie zdaje się nie dostrzegać rażących uchybień prawa organów, które nadzoruje w zakresie swoich kompetencji. Związek przyczynowy, skutkujący brakiem złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji w 2008 r. a działaniami urzędników PUP, konsekwentnie naruszających obowiązujące procedury jest zaś nad wyraz ewidentny. Bezspornym bowiem dowodem, że skarżącemu przysługiwało prawo do zasiłku przedemerytalnego jest wyrok Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. akt [...], potwierdzający przysługujące mu uprawnienia do emerytury w warunkach szczególnych, który należałoby zastosować per analogia do zasiłku przedemerytalnego. Skarżący przepracował bowiem ponad 35 lat, w tym 15 lat w warunkach szczególnych. Wskutek zaś błędów i uchybień urzędniczych, których skutkami prawnymi organy próbują obciążyć skarżącego, pozostawał on blisko przez 10 lat bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja czy też inny akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia), ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia), sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] października 2010 r., zostały bowiem wydane z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej przez Podsekretarza Stanu – C.O.. Tym samym Minister Pracy i Polityki Społecznej, rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która wydała postanowienie bezpośrednio je poprzedzające. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma charakter niedewolutywny, a zatem nie skutkuje przeniesieniem kompetencji weryfikacyjnych między instancją niższą, a wyższą. Jednocześnie do tego wniosku, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma cechy zwyczajnego środka prawnego, zmierzającego do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Treścią tego postanowienia jest ustanowienie prawa stron każdego postępowania do uruchamiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (A. Błaś, (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod. red. J. Bocia, Wrocław 1998, str. 140). Materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Trzeba podkreślić, że - zgodnie z art. 78 zdanie drugie Konstytucji - określenie "trybu zaskarżania" należy do ustawodawcy, a Konstytucja świadomie pozostawiła mu margines swobody decyzyjnej. Można jedynie wskazać wymagania, którym powinien odpowiadać każdy ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia. Po pierwsze - środek taki musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Po drugie - środek ten musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, Uwagi do art. 78, (w:) Konstytucja RP. Komentarz, tom V, Warszawa 2007, str. 7). Nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem jest art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten wprowadza do systemu procedury administracyjnej instytucję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/2007). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Istotne natomiast jest to, że w wyniku przedmiotowego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie mają bowiem przepisy dotyczące odwołań, oczywiście za wyjątkiem przepisów ściśle powiązanych z procesowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia. Uznając zatem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rodzajem odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu odwoławczym, standard ochrony jego interesów i uprawnień. Do standardów tych niewątpliwie należy obiektywizm i bezstronność. Przy dwukrotnym rozpoznaniu tej samej sprawy, należy dążyć do tego, aby sprawa rozpatrywana była przez inny skład osobowy. W sytuacji więc, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba ocenić, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji (postanowienia), jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). Celem tej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasunąć wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (W. Chróścielewski w glosie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Orzecznictwo Naukowe Sądów Administracyjnych nr 3(12) z 2007 r. str.137). Wyłączenie pracownika pociąga za sobą jedynie konieczność dokonania zmian osób działających na podstawie udzielonego upoważnienia i nie wpływa bezpośrednio na samą właściwość organu administracji. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że niewątpliwie zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2010 r., zapadłe na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało wydane przez tę samą osobę, tj. C.O. – Podsekretarza Stanu, która wydała również postanowienie je poprzedzające. To drugie postanowienie obarczone jest zatem wadą z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej (postanowienia) przez organ centralny, jako organ jednoinstancyjny, podlega bowiem na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od udziału w orzekaniu w skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., jeśli umożliwia to struktura ustrojowo-organizacyjna tego organu. Daje to szansę, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzję (postanowienie) w jednej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji (R. Kaczmarczyk w glosie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2008 r., z. 1). Powyższe ma szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, gdzie zaskarżone postanowienie, wydane wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest w swojej treści zawartej w jego uzasadnieniu zupełnie identyczne z pierwszym postanowieniem jakie zostało wydane przez organ w dniu [...] września 2010 r. Dodatkowo wskazać należy, że wyłączenie osoby, która wydała postanowienie w pierwszej instancji (działając z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej) nie pozbawia kompetencji Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrzenia sprawy – wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Może on bowiem upoważnić innego pracownika na podstawie art. 268a k.p.a. do wydania postanowienia w jego imieniu, a także może sam wydać postanowienie po rozpatrzeniu tego wniosku. Instytucja wyłączenia pracownika na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie prowadzi do wyłączenia organu. Możliwość korzystania przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej z instytucji upoważnienia pracownika do wydawania decyzji (postanowień) pozwala na pogodzenie wymogów organizacyjnych z wymogami proceduralnymi wynikającymi z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., zapewniając stronie postępowania poczucie bezstronności i obiektywizmu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym zakresie stanowisko Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie tylko nie pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010 r. z. 5 poz. 82), lecz istotę tej uchwały realizuje. Podobnie stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 781/10, opublikowanym w centralnej internetowej bazie orzeczeń. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.