II SA/Wa 423/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spraw.) Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA Sławomir Fularski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi H.U. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego - oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania H.U., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o przyznaniu H.U. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu deczyji organ wskazał, co następuje: H.U. jest emerytem policyjnym od dnia [...] grudnia 1987 r. Pobierał świadczenie pieniężne z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., która została wydana w oparciu o przepis art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) i § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708). Wypłata przedmiotowego świadczenia następowała do [...] grudnia 2005 r. na podstawie ww. zarządzenia, a po tej dacie na podstawie kolejno obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919 ze zm.). Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wycofania wyżej opisanej decyzji z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności i w dniu [...] października 2010 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 Kpa, wydał decyzję stwierdzajacą nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o przyznaniu H.U. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Od powyższego rozstrzygnięcia zainteresowany złożył odwołanie, po rozpatrzeniu którego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji. Przyczyną stwierdzenia nieważności deczyji z dnia [...] grudnia 1999 r. było wydanie jej bez podstawy prawnej, a zatem została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ wskazał, iż z dniem [...] października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz 483), która jest najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa i inne akty prawne muszą być z nią zgodne. Konstytucja przyjmuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do postanowień art. 87 ust. 1 ww. Konstytucji - źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 93 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zarządzenia ministra mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Na mocy art. 241 ust. 6 Konstytucji, Rada Ministrów została zobowiązana w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, do dostosowania ww. aktów prawnych do warunków określonych w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji oraz zastąpienia ich rozporządzeniami wydanymi na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W związku z powyższym, po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji tj. od dnia 18 października 1999 r., zarządzenia nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji. Do czasu uporządkowania źródeł prawa, o których mowa w art. 241 ust. 6 Konstytucji, podstawą taką mógł być wyłącznie odpowiedni przepis ustawy. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] wydana została [...] grudnia 1999 r., tj. w dacie kiedy zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r., nie mogło stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa, bowiem od dnia 18 października 1999 r. było tylko aktem prawa wewnętrznego i nie mogło stanowić podstawy prawnej wydania orzeczenia. Poza wyżej opisanym rażącym naruszeniem prawa organ II instancji dopatrzył się jeszcze innej wady przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., która jednak nie była przedmiotem oceny Komendanta Głownego Policji. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. wydana została miedzy innymi w oparciu o art. 155 Kpa i wzruszała wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 1997 r., przyznającą równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tymczasem w aktach sprawy brak jest udokumentowanej zgody strony na uchylenie lub zmianę decyzji z dnia [...] października 1997 r. Zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania art. 155 Kpa i nie może być ona dorozumiana, ani też nie można jej domniemywać, powinna być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi właściwemu w sprawie. H.U. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając stwierdzenia nieważności, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnym, ze słusznym interesem strony; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez uznanie, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. wydana została bez podstawy prawnej, podczas gdy decyzja ta została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin (tj. Dz. U. Z 2004 r. Nr 8 poz. 67 ze zm.) i nadal obowiązującego - w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, przepisu wykonawczego w Zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. (M.P. Nr 76 poz. 70 B), zastąpionego następnie przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 919) i zastąpionego z kolei przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., które uchyliło § 8 i § 9 ust. 2 wcześniejszego rozporządzenia. Przedmiotowa decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] wydana została na podstawie obowiązujących przepisów prawnych i zachowała swoją ważność - nie tylko do dnia wejścia w życie przepisów, to jest do stycznia 2006 r., - ale zachowuje swoją ważność nadal, bowiem zmienione rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. nie uchyliło mocy obowiązujących decyzji, wydanych przed dniem 1 stycznia 2006 r.; 3) naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 Kpa w związku z § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przez odmowę wypłaty tego równoważnika za lata 2006 - 2010, mimo zachowującej moc prawną decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., przyznającej prawo do równoważnika na przyszłość, a rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) uchylające z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 i ust. 2 w § 9 wcześniejszego rozporządzenia nie było połączone z cofnięciem dotychczasowych, przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji, przyznających te uprawnienia; 4) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1999 r. o Policji przez odmowę wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, mimo takiego ustawowego obowiązku; 5) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, konkretnie zasady demokratycznego państwa prawnego, z której wywodzi się zasada ochrony praw nabytych, a także art. 32 Konstytucji wyrażającego zasadę równości i wynikający z niej zakaz dyskryminacji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto wskazując, iż zarzuty skargi odnoszą się do materii, która nie mogła być rozstrzygana zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji przeprowadziły prawidłowo postępowanie w niniejszej sprawie i prawidłowo wykazały wydanie z rażącym naruszeniem prawa przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., przyznającej H.U. równoważnik za remont zajmowanego lokalu. W dniu [...] grudnia 1999 r. podstawy prawnej wydania decyzji nie mogło stanowić zarządzenie, albowiem nie stanowiło on źródła prawa. Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że z dniem 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz 483), bedąca najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa. Inne akty prawne muszą być z nią zgodne. Konstytucja przyjmuje zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do postanowień art. 87 ust. 1 Konstytucji - źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast zgodnie z art. 93 Konstytucji zarządzenia ministra mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Na mocy art. 241 ust. 6 Konstytucji Rada Ministrów została zobowiązana w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, do dostosowania ww. aktów prawnych do warunków określonych w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji oraz zastąpienia ich rozporządzeniami wydanymi na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W związku z powyższym, po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji tj. od dnia 18 października 1999 r., zarządzenia nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji. Do czasu uporządkowania źródeł prawa, o których mowa w art. 241 ust. 6 Konstytucji, podstawą taką mógł być wyłącznie odpowiedni przepis ustawy. Z powyższego dobitnie wynika, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., została wydana w dacie, kiedy zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r., nie mogło stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Zaznaczyć tu należy, iż norma art. 91 ustawy o Policji stanowi przepis blankietowy i do właściwego jego wykonania niezbędne było wydanie przepisów wykonawczych. Ponieważ decyzja ta opiera się na przepisach zarządzenia, to została wydana bez podstawy prawnej i dlatego należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Stwierdzona wada jest wadą kwalifikowaną i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji taką wadą dotkniętej nie jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w całej rozciągłości powyższy pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec wyżej stwierdzonej nieważności decyzji, rozpatrywanie innych jej wad – tu naruszenia normy art. 155 Kpa, co czyni organ II instancji, jest zbędne, albowiem wystarczy wykazać jedną wadę kwalifikowaną decyzji, która skutkuje obowiązkiem stwierdzenia jej nieważności. Nadto naruszenie normy art. 155 Kpa nie było przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Zarzut skargi naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 Kpa nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w materiale sprawy. Natomiast pozostałe zarzuty skargi abstrahują albo od istoty postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, albo wprost rozmijają się z treścią decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Wbrew stanowisku skarżącego, wskazać należy, iż w niniejszym postępowaniu organ nie orzekał na zasadzie art. 162 § 1 Kpa, sprawa nie dotyczy także odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu, ale stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., przyznającej takie świadczenie. Także niezrozumiałe jest powoływanie się przez skarżącego w skardze na przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, skoro przepis ten nie stanowił podstawy badanej decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., co dobitnie wynika z jej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień przy podejmowaniu zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji, które stanowiłyby podstawę do ich uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. Dlatego na podstawie art. 132 i art. 151 przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.