III SA/Wr 53/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. M., J. U., M. U. i M. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywane transportu drogowego bez wymaganej licencji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w W. nr [...] z dnia [...] r.; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz skarżących kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I. nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W dniu [...] r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę dokumentów kierowanego przez W. U. (prowadzącego działalność gospodarczą jako "A" w W.) zespołu pojazdów, w skład którego wchodził samochód marki [...] oraz przyczepa o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. W toku postępowania ustalono, że skontrolowany pojazd należał do D. M., prowadzącego działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, wraz z R. U. - "B". Stwierdzono również, że w czasie kontroli kierowca zespołu pojazdów nie dysponował zaświadczeniem na wykonywanie transportu na potrzeby własne oraz kartą opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych. Jak wyjaśnił kierowca – W. U. – został poproszony przez kierownictwo "B" do przewiezienia ramy stalowej wyprodukowanej w firmie, na plac budowy firmy "C" do S. Oświadczył też, żadnych dokumentów, poza dowodami rejestracyjnymi pojazdów, nie otrzymał od kierownictwa firmy "B" w W. Decyzją z [...] r. nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w W. wymierzył D. M. i R. U. (wspólnikom spółki cywilnej "B") kary pieniężne w kwotach: 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Po rozpatrzeniu odwołania stron, Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie Naczelnika Urzędu Celnego w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że w czasie prowadzonego postępowania naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, tj. nie zawiadomiono stron postępowania o podejmowanych czynnościach, w tym o terminach przesłuchania świadków. W dniu [...] r. do organu celnego pierwszej instancji, wpłynął – przekazany przez żonę R. U. – J. U. – odpis aktu zgonu R. U. W związku z tą okolicznością, Naczelnik Urzędu Celnego w W., postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie, do czasu ustalenia następców prawnych strony. Po uzyskaniu Aktu Poświadczenia Dziedziczenia po zmarłym R. U., postanowieniem z dnia [...] r. organ celny pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w W., w której uznał za strony postępowania D. M. oraz następców prawnych po zmarłym R. U. J. U., M. U. i M. K., wymierzył im karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (pkt 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Po rozpoznaniu odwołania D. M. od opisanego rozstrzygnięcia, decyzja z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor Izby Celnej we W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, D. M., M. U., M. K. i J. U. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na treść orzeczenia - art. 30 § 4 kpa polegające na jego zastosowaniu podczas gdy orzeczenie nie dotyczy prawa zbywalnego zmarłego R. U. zaś spadkobiercy owego prawa nie mogą dziedziczyć a tym samym być stronami w niniejszym postępowaniu; - przepisów prawa materialnego - art. 4 pkt 1, 3a oraz w konsekwencji art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) polegające na uznaniu, iż stroną niniejszego postępowania jest D. M. jako wspólnik spółki cywilnej "B" podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że nie miał on żadnego wpływu na działania podjęte przez drugiego wspólnika – R. U. - albowiem nie przebywał w czasie zdarzenia na terenie kraju i nie mógł wydać polecenia przeprowadzenia transportu drogowego przez W. U.; - prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie - art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) polegające na uznaniu, iż zachodzą ustawowe przesłanki do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej przez organy celne na skarżących kary pieniężnej podczas gdy w rzeczywistości nie zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające organom celnym nałożenie na skarżących kary pieniężnej; - prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez jego nie zastosowanie - art. 92a ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) polegające na uznaniu, iż okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że strona skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia podczas gdy w rzeczywistości skarżący nie ponoszą winy i nie mieli wpływu na powstanie tego naruszenia co dotyczy wszystkich osób uznanych za strony postępowania; - wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez jego nie zastosowanie - art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) polegające na uznaniu, iż naruszenie powstało wskutek okoliczności, które skarżący mógł przewidzieć i w związku z tym nie wydanie przez organ I i II instancji decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy w rzeczywistości naruszenie przepisów nastąpiło wskutek okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć co uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej co dotyczy wszystkich osób uznanych za strony postępowania; - prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez jego nie zastosowanie - art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) polegające na nie uznaniu przez organ wydający decyzję, iż przewóz będący podstawą wydania decyzji był niezarobkowym przewozem drogowym /przewozem na potrzeby własne/ podczas gdy w rzeczywistości przewóz spełniał wymienione w w/w przepisie przesłanki do uznania go za niezarobkowy przewóz drogowy; - prawa administracyjnego procesowego przez jego nie zastosowanie - art. 7 i art 8 kpa - polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności na nie przeprowadzeniu konfrontacji pomiędzy D. M., W. U. i W. C. a przez to naruszenie naczelnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazując na powyższe zarzuty strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w W. i umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zagadnieniem wymagającym rozważenia przez Sąd w pierwszej kolejności, jest kwestia związana z wyjaśnieniem, czy w sprawie nastąpiło po zmarłym R. U. następstwo procesowe w wyniku stwierdzenia nabycia spadku przez spadkobierców. Regulację prawną następstwa procesowego w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera przepis art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub praw dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym następstwo procesowe ma charakter wyjątkowy. Jego dopuszczalność uzależniona została przez ustawodawcę od łącznego zaistnienia trzech przesłanek, tj. rodzaju sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, zajścia zdarzenia w postaci śmierci strony (ewentualnego zbycia prawa) oraz zajście owego zdarzenia w toku postępowania. W rozpoznawanej sprawie zdarzeniem, z którym organy obu instancji wiążą powstanie następstwa procesowego jest śmierć jednego ze wspólników spółki cywilnej, ukaranego pierwotnie decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w W. z dnia [...] r., za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Co należy dobitnie podkreślić, śmierć strony nastąpiła w dniu [...] r., po wniesieniu przez niego odwołania od opisanej powyżej decyzji, wymierzającej mu karę administracyjną, natomiast przed wydaniem i – co oczywiste – doręczeniem decyzji. W tym miejscu należy wyjaśnić, że prawa dziedziczne to prawa przechodzące na spadkobierców zmarłego. Zgodnie z art. 922 K.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi czwartej kodeksu cywilnego "Spadki". Nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami (§ 2). Jak z powyższego wynika, spadek stanowi ogół praw i obowiązków majątkowych zmarłego o charakterze cywilnoprawnym. Przedmiotem praw majątkowych są dobra materialne, tj. rzeczy ( art. 45 k.c.) oraz przedmioty materialne nie będące rzeczami( np. wody, kopaliny czy też przedsiębiorstwo), a także dobra niematerialne takie jak np. utwór literacki, muzyczny, wynalazek, znak towarowy. Źródłem praw majątkowych są stosunki cywilnoprawne, czy też prywatnoprawne. Do spadku nie należą zatem prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające z takich działów prawa jak prawo administracyjne, czy też prawo finansowe ( wyjątek stanowią tu jedynie należności celne i podatkowe). Jak szczegółowo wyjaśnił tę kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 227/10 (niepublikowany), przepis art. 30 § 4 k.p.a. określa również przedmiot postępowania za pomocą następującego zapisu "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych". Tak więc termin "sprawa" w art. 30 § 4 k.p.a występuje w znaczeniu materialnoprawnym, tym bardziej, że według art. 1 pkt 1 k.p.a. ma to być sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej przez organy administracji publicznej w zakresie ich kompetencji. Następstwo procesowe w postępowaniu administracyjnym jest więc możliwe tylko w takich postępowaniach, w których określone prawo zbywalne lub dziedziczne należące do określonego podmiotu stanowi podstawę jego udziału w postępowaniu w charakterze strony. W badanej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa dotycząca wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Do zapłaty wymierzonej kary administracyjnej zobowiązany był pierwotnie R. U., a następnie, po jego śmierci organy celne uznały, że w charakterze strony występować winni jego następcy prawny i w kolejnych decyzjach, ich właśnie obciążono obowiązkiem zapłaty kary. Tymczasem, jak szczegółowo powyżej wyjaśniono, należności wynikające ze stosunków publicznoprawnych, za wyjątkiem należności podatkowych i celnych, nie wchodzą w skład spadku i nie mogą być dziedziczone. Do rozstrzygnięcia pozostała zatem kwestia, czy powinność zapłacenia kary jest prawem zbywalnym. W tym kontekście przypomnieć należy, że każda kara, w tym kara administracyjna, ma na celu wymierzenia dolegliwości konkretnej osobie, za popełniony czyn bezprawny, indywidualnie opisany, którym w rozpatrywanym przypadku było nieprzestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym, przy wykonywanej działalności gospodarczej. Bezspornie celem sankcji przewidzianych w przepisach tej ustawy, jest ukaranie osób trudniących się zawodowo różnymi rodzajami transportu, za nieprzestrzeganie jej przepisów, poprzez wymierzenie im osobistej dolegliwości. W badanym przypadku, wykroczenia przeciwko przepisom ustawy, jak słusznie uznały organy obu instancji, mogli podkreślić popełnić wspólnicy spółki cywilnej – D. M. i R. U. W przypadku odpowiedzialności określonej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym sam fakt naruszenia prawa stanowi podstawę do zastosowania sankcji. Decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, niestwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest, bowiem, przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn - przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego - stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ do wymierzenia kary (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., II GSK 964/09, niepublikowany). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że błędnie organy uznały, po śmierci jednego ze wspólników, że karę za popełnione wykroczenie, należy wymierzyć spadkobiercom zmarłej strony. Pozostaje to w całkowitej sprzeczności z charakterem kary. Nie można bowiem w żaden sposób przenosić powinności poniesienia kary na inne osoby. Mówiąc bardziej obrazowo, niedopuszczalne jest ukaranie za popełnione wykroczenia (jakiekolwiek) osoby innej niż ta, która owego wykroczenia się dopuściła. Jedynym bowiem celem kary, jest spowodowanie osobistej dolegliwości osoby, która popełniła bezprawny czyn. Nie można mówić o zbywalności takiego obowiązku, bowiem do poniesienia kary zobowiązana jest zawsze wyłącznie osoba ukarana. Dlatego też, J. U., M. U. i M. K. nie mogli wstąpić jako następcy prawni w miejsce zmarłego R. U. do toczącego się postępowania administracyjnego, gdyż było ono ściśle związane z osobą zmarłego. Powyższe uchybienie, jako przesądzające wadliwość badanych rozstrzygnięć organów administracji, czyniło niezasadnym rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organy celne obu instancji uwzględnią fakt nieistnienia po stronie R. U. uprawnień i obowiązków mogących być przejętych w drodze sukcesji na następców prawnych i podejmą nową decyzję bez ich udziału. Ze względu na przedstawione powyżej uchybienia, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w W., stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 tej ustawy, zaś uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie przez Sąd z urzędu, na mocy art. 152 p.p.s.a. o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji.