IV SA/Wa 322/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Ochrony Środowiska [...] z siedzibą w N. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania D. B. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] kwietnia 2010r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] – autostrada [...] węzeł [...] w zakresie przebudowy fragmentów linii napowietrznych wysokiego napięcia kolidujących z budową Zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi [...], w tym linii 220kV relacji [...] (pikietaż drogi [...]). W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie od opisanej decyzji środowiskowej wniósł D. B. Wskazał, że posiada interes prawny w postępowaniu, gdyż jest właścicielem działki nr [...] (ark. [...], obręb [...], Gmina [...]), przez którą będzie przebiegała linia energetyczna [...] (pikietaż drogi [...]). Organ II instancji rozważając sprawę stwierdził, że inwestycja w istocie polega na przebudowie istniejącej linii elektroenergetycznej i powinna zostać zakwalifikowana zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U Nr 257, poz. 2573 ze zm.) jako budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wynoszącym nie mniej niż 220kV o długości nie mniejszej niż 15 km. Organ I instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia, nie mniej jednak błąd ten nie wpłynął na sposób prowadzenia postępowania gdyż obydwa sposoby kwalifikacji wskazują na konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nadto mimo wejścia w życie nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), należy stosować poprzednie rozporządzenie, co wynika z § 4 tego aktu. Dalej organ I instancji obwieszczeniem z dnia [...] grudnia 2009r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o złożonym raporcie o oddziaływaniu na środowisko, a także poinformował o możliwości składania uwag i wniosków. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że odnoszą się w głównej mierze do odcinka [...]. Części z nich organ nie podzielił, natomiast część znalazła akceptację, co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu. W pierwszej kolejności sformułowano zarzuty w stosunku do raportu w zakresie wyznaczenia zasięgów oddziaływania przebudowywanych fragmentów linii napowietrznych. Wątpliwości także budzi kształt wyznaczonego zasięgu oddziaływania linii [...] (pikieta drogi [...]) przedstawiony na rysunku "Przebudowa linii 220 kV [...] na odcinek 220/400kV na tle mapy ewidencyjnej w km [...]". Obszar ten jest prostokątny i obrazuje oddziaływanie symetryczne po obu stronach osi linii. Z treści raportu, jak i decyzji środowiskowej wynika natomiast, że w ramach planowanego przedsięwzięcia nastąpi uruchomienie tylko zachodniego toru, stąd zaprezentowane w raporcie wyniki obliczeń rozkładów pól elektromagnetycznych mają rozkład niesymetryczny względem osi tej linii. Dalej organ wywodzi, że z decyzji nie wynika jednoznacznie, czy w ramach tego przedsięwzięcia planuje się zawieszenie przewodów toru 400kV (który pozostaje bez napięcia), co poddaje w wątpliwość zakres przedmiotowy planowanej inwestycji. Odnośnie wyznaczenia węższych pasów oddziaływania niż dotychczasowe dla fragmentu linii [...] organ stwierdził, że przewody 220kV zostaną zawieszone na wyższych słupach i natężenia pola elektrycznego powinny być niższe w miejscach dostępnych dla ludności niż dotychczas. Z tego względu obszar oddziaływania planowanej linii może być węższy niż linii istniejącej. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że tylko wyznaczenie pasów oddziaływania linii energetycznej dokonane w oparciu o pomiary, a nie "abstrakcyjne wyliczenia" pozwala na prawidłowe określenie szerokości pasów oddziaływania. W raportach o oddziaływaniu na środowisko natężenia pól elektromagnetycznych oraz zasięgi występowania pól o wartościach granicznych w przestrzeni otaczającej linię wyznacza się standardowo przy zastosowaniu obliczeniowych metod prognozowania. Dalej nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że organ I instancji nie wziął pod uwagę przeznaczenia gruntów określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jedynie jego ustalenia są wiążące przy uchwalaniu planów miejscowych. Sposób przeznaczenia gruntów, określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy zostaje ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 80 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska wymaga przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego (nie studium), jeżeli plan ten został uchwalony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się do zgodności realizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W raporcie co prawda została podana informacja, iż na analizowanym terenie brak jest planu to jednak z dokumentacji sprawy nie wynika, czy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. dokonał analizy tej kwestii. Zdaniem organu skoro w aktach brak dowodów na nie objęcie miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, jak również dowodów, że jego ponadnormatywne oddziaływanie dotyczy wyłącznie terenów niepodlegających dopuszczalnym poziomom hałasu i pól elektromagnetycznych, wątpliwości budzi odstąpienie przez organ I instancji od utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania Odnosząc się do realizacji planów inwestycyjnych przez odwołującego się w stosunku do działki stanowiącej jego własność organ stwierdził, że kwestia ta nie wchodzi w zakres postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przede wszystkim jednak uzyskanie zaskarżonej decyzji nie jest uzależnione od tego, czy inwestor posiada prawo do terenu, na którym realizuje inwestycję i na który będzie ona oddziaływać. Art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska zobowiązuje organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia ponownej oceny w wypadkach określonych w tym przepisie. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia istnieją przesłanki do stwierdzenia konieczności nałożenia przeprowadzenia ponownej oceny ponieważ posiadane na etapie wydawania decyzji dane na temat przedsięwzięcia nie pozwalają wystarczająco ocenić jego oddziaływania na środowisko. Inwestor przyznał, że na etapie sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko nie było możliwe uzupełnienie raportu o dane, o których przedłożenie wzywał organ I instancji. Z dokumentacji sprawy wynika, że informacje dotyczące przedmiotowego przedsięwzięcia, dostępne na etapie ustalania warunków środowiskowych były w niektórych aspektach zbyt ogólne i nieprecyzyjne, aby w pełni zidentyfikować możliwe oddziaływanie. Powyższe daje podstawy – zdaniem organu II instancji – do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia ponownej oceny. Dalej organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że część planowanej inwestycji zlokalizowana zostanie na obszarach Natura 2000 i wskazał konkretne odległości projektowanej inwestycji od wskazanych obszarów Natura 2000. Nie mniej jednak przedstawione w raportach o oddziaływaniu na środowisko opisy wpływu inwestycji na obszary Natura 2000 na etapie jej funkcjonowania, są pobieżne i niewystarczające. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wyjaśnia w pełni jakie cechy przedsięwzięcia i jakie uwarunkowania przyrodnicze obszarów Natura 2000 zdecydowały o stwierdzeniu, iż przedmiotowa inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na te obszary. Dalej dużym uchybieniem jest brak oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowiska przyrodnicze, w szczególności obszary nieobjęte siecią Natura 2000. Organ I instancji wydał decyzję w oparciu o raporty, które nie zawierają inwentaryzacji przyrodniczej fauny i flory występującej na terenie realizacji przedsięwzięcia, w szczególności gatunków podlegających ochronie (naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy OOŚ), a w uzasadnieniu nie zawarł rozważań o braku oddziaływania przedsięwzięcia na te elementy środowiska przyrodniczego, które nie zostały objęte siecią Natura 2000. Dalej stwierdzono, że uzasadnienie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niewystarczające. Nadto wobec uzupełnienia materiału dowodowego przez inwestora, które to nastąpiło po zapewnieniu przez organ I instancji udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, organ I instancji uchybił procedurze, ponieważ nie zapewnił społeczeństwu ponownej możliwości składania uwag i wniosków. W związku z tym, że zakres dokumentacji uległ zmianie, organ I instancji był zobligowany do powtórnego przeprowadzenia określonych elementów postępowania, m. in. udziału społeczeństwa. Na zakończenie stwierdzono, że przywołane uchybienia powodują konieczność powtórzenia postępowania w znacznej części, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego wniosło stowarzyszenie zwykłe Towarzystwo Ochrony Środowiska [...] i zarzuciło naruszenie art. 79 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 8, 9,10 § 1 kpa w zw. z art. 49 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja nie została obwieszczona stronom na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P. oraz na stronach niektórych urzędów gmin właściwych na przebieg drogi. Skarżący twierdzi, że strona BIP należąca do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska staje się zwyczajowo przyjętym w danej miejscowości sposobem publicznego ogłaszania. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że tylko na organie właściwym w sprawie spoczywa obowiązek udostępniania społeczeństwu informacji o wydanej decyzji na stronie BIP. Organ odwoławczy udostępnił informację o wydaniu zaskarżonej decyzji na swojej stronie BIP w dniach [...] grudnia – [...] grudnia 2010r. Pozostałe organy dokonując zawiadomienia o wydaniu zaskarżonej decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty, takiego obowiązku nie miały. W uzupełnieniu skargi Towarzystwo Ochrony Środowiska "[...]" stwierdziło, że przebudowa linii wysokiego napięcia powinna być prowadzona w ramach zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zachodniej Obwodnicy P. [...], nie zaś jako odrębne postępowanie. W ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zostały wymienione zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Nie ma wśród nich przebudowy linii wysokiego napięcia, stąd Dyrektor ten nie ma prawa występować o decyzję środowiskową dla takiego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a argumenty w niej zawarte zostały dogłębnie przez Sąd orzekający rozważone. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bądź wypełniałby jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, jak również materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie należy wskazać, że pełnomocnik inwestora na rozprawie przed sądem administracyjnym I instancji w dniu [...] maja 2011r. złożył oświadczenie, że wniosek inwestora w przedmiotowej sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został cofnięty. Ponieważ Sąd orzekający nie dysponował dowodami świadczącymi o tym, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało umorzone przez organ administracji i owa decyzja o umorzeniu jest ostateczna, to nie był władny do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego ze skargi Towarzystwa Ochrony Środowiska [...] na podstawie art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. Z tego względu skarga została merytorycznie rozpoznana, choć niewątpliwie informacja o cofnięciu wniosku o wydanie decyzji będzie miała zasadnicze znaczenie w sprawie. Organ bowiem wyda bądź już wydał, co pozostaje poza wiedzą Sądu, decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W takim wypadku niniejszy wyrok będzie miał znaczenie jedynie w aspekcie formalnym. Nie będzie bowiem w konsekwencji odnosił żadnego skutku dla postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa, który zdaniem Sądu został właściwie zastosowany przez organ II instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ów obowiązywał w takim brzmieniu do dnia 10 kwietnia 2011r,. bowiem w dniu następnym weszła w życie zmiana, która wprowadziła odmienne warunki, w jakich organ odwoławczy jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Zgodnie jednak z przepisami obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji mógł skorzystać z tej możliwości jedynie wtedy, gdy nie było możliwe wyeliminowanie błędów organu pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodatkowe postępowanie dowodowe z całą pewnością mieści się w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Nie daje natomiast podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego odmienna ocena prawna prawidłowo i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. W tym kontekście należy zaakcentować, że organ odwoławczy - uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – bardzo obszernie i szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał jakich błędów dopuścił się organ I instancji w toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wykazał także, że uchybienia te nie mogą zostać konwalidowane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, bowiem zostałaby naruszona zasada dwuinstancyjności przewidziana w art. 15 kpa. Reguła ta nakazuje, aby dana sprawa została dwa razy rozpatrzona przez dwa różnej instancji organy administracji publicznej. Oznacza to, że strona ma prawo, aby ten sam materiał dowodowy został oceniony dwukrotnie przez dwa odrębne organy. Stąd też co prawda organ odwoławczy był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego (art. 136 kpa), nie mniej nie mogło to postępowanie prowadzić do sytuacji, gdzie organ ten niejako zastępuje pierwszą instancję. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokładnie wykazał jakiego rodzaju braki wykazuje materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji i na czym one polegają. Reasumpcja tych uchybień została zawarta na str. 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a ich analiza prowadzi do wniosku, że stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, iż konieczne jest powtórzenie postępowania w znacznej części – jest w pełnie usprawiedliwione. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) udostępnianie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu właściwego w sprawie stanowi jeden ze sposobów podania przez właściwy organ informacji do publicznej wiadomości. Do publicznej zaś wiadomości wymagane jest podanie informacji o wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i o możliwościach zapoznania się z jej treścią, jak również z dokumentacją sprawy. Z powyższych przepisów wynika, że tylko na organie właściwym w sprawie spoczywa obowiązek udostępniania społeczeństwu informacji o wydanej decyzji na stronie BIP. Takim organem w niniejszej sprawie jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wobec powyższego żądanie, aby taka informacja została zamieszczona także na stronach organu I instancji nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Nie można też uznać, aby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] Zachodnia Obwodnica P. na odcinku [...] – autostrada [...] węzeł [...] w zakresie przebudowy fragmentów linii napowietrznych wysokiego napięcia. Jak wynika z akt sprawy przebudowa linii napowietrznych traktowana jest jako konieczny element zamierzenia inwestycyjnego jakim jest budowa drogi i de facto winna zostać objęta główną decyzją. W tamtym zaś postępowaniu podmiotem uprawnionym do wystąpienia o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W takiej sytuacji nie można odmówić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie fragmentów linii napowietrznych wysokiego napięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.