III SA/Lu 494/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi I.R. na decyzję L.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu S. dotyczących działki nr [...] oraz działki nr [...] - na mocy art.138 § 2 k.p.a. uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji . Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w sprawie, w której istotne okoliczności przedstawiały się następująco: - aktem notarialnym z dnia [...] września 1978 r. I. i J. R. nabyli działkę nr [...] (obecnie nr [...]) o pow. 0,09 ha ; - J. K. nabył sąsiednią działkę nr [...] (obecnie nr [...]) o pow. 0,05 ha na podstawie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r.; - założono księgi wieczyste dla obu działek, położonych na obszarze obrębu ewidencyjnego S.; - na obszarze tego obrębu w latach 2005 – 2007 przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków; - dokonane wówczas ustalenia granic i pomiary wskazywały, między innymi, że działka nr [...] ma powierzchnię 0,0716 ha, zaś działka nr [...] – 0,0679 ha i takie informacje zamieszczono w sporządzonej dokumentacji, przyjętej do właściwego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; - w ramach postępowania reklamacyjnego, przeprowadzonego po zakończeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, stwierdzono, iż powierzchnia obu działek jest inna, czego dowodziły pomiary dokonane przez upoważnionego geodetę; - na podstawie opracowanej przez niego dokumentacji, nie przyjętej do w/w zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Starosta podejmuje decyzję i zwiększa pow. działki nr [...] z 0,0716 ha do 0,089 ha oraz zmniejsza pow. działki nr [...] z 0,0679 ha do 0,0496 ha (zmiana dotyczy także powierzchni budynków oraz położenia w/w działek). Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, odwołanie J. K. zasługuje na uwzględnienie bowiem nie wyjaśniono dokładnie stanu sprawy i wobec tego niedopuszczalne było wprowadzenie zmian do bazy danych ewidencyjnych i ewidencji prowadzonej przez Starostę , a to uzasadnia uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze sądowej I. R. domaga się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego. Skarżąca uważa, że decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. jest prawidłowa ponieważ organ ten – wprowadzając zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczące działki nr [...] stanowiącej własność I. R. i J. K. oraz działki nr [...] będącej własnością J. K., polegające na przypisaniu tych działek ich właścicielom, wykazaniu prawidłowego położenia tych działek oraz ich właściwej powierzchni, stosownie do stanu prawnego i faktycznego wynikającego z aktu notarialnego z dnia [...] września 1978 r. nr [...] - swoją decyzją naprawił błąd, który powstał w trakcie modernizacji ewidencji gruntów wsi S.. Skarżąca podnosi, że w czasie prac modernizacyjnych niepotrzebnie ustalano granice działek w trybie § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Poza tym dokonano błędnych pomiarów (niewłaściwie je przeprowadzono) i w efekcie działce nr [...] przypisano powierzchnię 0,0716 ha, zaś działce nr [...] – 0,0679 ha. Taki stan nie odpowiada wstępnemu projektowi podziału działki [...] będącemu podstawą aktu notarialnego z dnia [...] września 1978 r. Jest również niezgodny z umową notarialną z dnia [...] lipca 1997 r. (nr [...]) zniesienia współwłasności i działu spadku, w wyniku której J. K. nabył działkę nr [...] o powierzchni 5 arów. Decyzja Starosty odzwierciedla więc aktualny stan (prawny i faktyczny) działek nr [...] i nr [...], wobec tego rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest bezpodstawne, bowiem danych odnośnie prawa własności działek, miejsca ich położenia i powierzchni nie trzeba ustalać na podstawie wyników postępowań sądowych i administracyjnych, zwłaszcza, że dane te określone w/w umowami notarialnymi ujawniono w księgach wieczystych. Jeśli J. K. chce zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o stan użytkowania działek, do czego przychyla się organ odwoławczy, sam zainteresowany powinien dochodzić ustalenia granic działki w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym, którego wynik może być podstawą do wprowadzenia zmian w tejże ewidencji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na charakter prowadzonego sporu należy wyjaśnić, że sprawy ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co wynika z jej art. 1 pkt 3. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje między innymi informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. pkt 1 w/w ustawy). Zgodnie z jej art. 20 ust. 2 pkt 1, w ewidencji wykazuje się także właściciela gruntów. W art. 24 ust. 1 ustawa stanowi, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Z dalszych przepisów komentowanej ustawy wynika, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1), a do ich zadań należy również prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 7 d). W myśl art. 7b ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Przepis ten oznacza w powiązaniu z unormowaniami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego uprawniony jest do kontroli instancyjnej i badania prawidłowości decyzji podejmowanych przez starostów w sprawach zmian w ewidencji gruntów i budynków. Szczegółowe unormowania w tym zakresie zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do § 44 pkt 2 cyt. rozporządzenia, do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, t.j. zgodności z dostępnymi dla tego organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Rozporządzenie określa, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych (§ 46 ust. 1 w/w rozporządzenia). Przepis ten w ust. 2 przewiduje, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (pkt 1), opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (pkt 2). Zgodnie z § 36 w/w rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3)w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4)w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5)na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6)przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do treści § 37 , w razie braku takiej dokumentacji lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Przy podejmowaniu decyzji o wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów i budynków, generalną zasadą obowiązującą organy administracji publicznej jest to, że działają one na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku prowadzonego postępowania podejmują kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenić go (art. 80 k.p.a.). Regułą jest, że organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Podlega ona kontroli instancyjnej. Organ odwoławczy może skontrolowaną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.). Odnosząc tak określone kryteria legalności działań organów administracyjnych właściwych w sprawach ewidencji gruntów i oceniając zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia [...] września 2010 r. - uchylającą w całości rozstrzygnięcie Starosty oraz przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu S. dotyczących działki nr [...] oraz działki nr [...] – należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącej I. R., kasacyjna decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa. Uzasadnione jest stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Bezspornym jest, że umową notarialną z dnia [...] września 1978 r. I. i J. R. nabyli działkę nr [...] (obecnie nr [...]) o pow. 0,09 ha. Nie budzi wątpliwości fakt, że działkę nr [...] (obecnie nr [...]) J. K. nabył aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. Źródłem sporu jest powierzchnia obu działek. Skarżąca jest inicjatorem wcześniejszego postępowania administracyjnego, w trakcie którego Kierownik Urzędu Rejonowego w R. decyzją z dnia 7 października 1998 r. odmówił wprowadzenia wnioskowanej przez I. R. (i jej męża J.) zmiany w ewidencji gruntów, polegającej na ujawnieniu podziału działki nr [...] o pow. 0,14 ha na dwie odrębne działki - nr [...] o pow. 0,09 ha oraz nr [...] o pow. 0,05 ha. Podstawą wniosku był prawny podział tej pierwszej działki (nr [...]), wynikający z aktu notarialnego z dnia [...] września 1978 r. W dniu [...] grudnia 1998 r. Wojewoda uchylił powyższą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zalecił uwzględnienie przedłożonych dokumentów. Zaznaczył, że brak pełnej dokumentacji technicznej podziału nieruchomości uniemożliwia określenie jej granic. Stwierdził, iż jeśli wystąpi potrzeba ich wskazania, to w grę wchodzić może postępowanie rozgraniczeniowe. Tym samym Wojewoda nie zgodził się z argumentacją, iż brak jest zarejestrowanej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej niezbędnej dokumentacji do wprowadzenia zmian, jak również z poglądem, że szkic projektu podziału działki nr [...] ([...]) był informacją do zaopiniowania podziału działki. Wobec tego dostępna dokumentacja pozwala na ujawnienie w ewidencji gruntów podziału działki nr [...] ([...]) poprzez wykazanie działki nr [...] pow. 0,09 ha i działki nr [...] o pow. 0,05 ha w sytuacji kiedy część graficzną uzupełniała kopia wstępnego projektu podziału działki nr [...]. W świetle dokumentacji sporządzonej w ramach modernizacji ewidencji gruntów obrębu S. - przeprowadzonej w latach 2005-2007 - pow. działki nr [...] położonej przy ul. O. wynosi 0,0716 ha (poprzednio 0,09 ha), zaś działki [...], należącej do J. K. i usytuowanej przy ul. D. - 0,0679 ha (poprzednio 0,05 ha). Dane te są konsekwencją dokonanego w dniu [...] maja 2007 r. protokolarnego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] według stanu użytkowania potwierdzonego przez właścicieli tychże działek, którzy przyjmują ustalony przebieg granicy bez zastrzeżeń i uwag. Potwierdza to dokumentacja, przyjęta w 2008 r. do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego. W rezultacie w oparciu o tak ustalone granice ujawnione w ewidencji powierzchnie obydwu działek wynoszą 0,0716 ha (działka nr [...]) oraz 0,0679 ha (działka nr [...]). . Zgodnie z § 37 w/w rozporządzenia, w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Jak wcześniej sygnalizowano, w myśl § 36 w/w rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ma więc rację, że obecnie wiążące są wyniki postępowania modernizacyjnego, czego nie można powiedzieć o wynikach późniejszego postępowania reklamacyjnego, podczas którego geodeta poprawił mapę ewidencji gruntów i budynków zgodnie ze stanem uwidocznionym w księdze wieczystej, sporządził wykaz zmian gruntowych oraz sporządził dokumentację na ten temat, przekazując ją w dniu [...] marca 2010 r. Staroście . W świetle akt sprawy, opracowania tego nie przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a mimo to była ona podstawą do wprowadzenia przez Starostę zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S.. Stosownie do wydanej przez tenże organ decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. zmiany te polegają na ujawnieniu nowej powierzchni oraz lokalizacji działki o nr [...] i działki [...]. Powierzchnia pierwszej z nich – po zmianie – uległa zwiększeniu z 0,0716 ha do 0,089 ha, a tej drugiej działki - zmniejszeniu z 0,0679 ha do 0,0496 ha. Zmiana dotyczyła także powierzchni budynków oraz lokalizacji obu działek (nr [...] położona jest od strony ul. O.; nr [...] - usytuowana jest przy ul. D.). Przepis § 46 ust. 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia określa, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Skoro przedmiotowe opracowanie nie było zaewidencjonowane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R., opracowanie geodezyjne (sporządzone w ramach reklamacji) nie powinno być brane pod uwagę przez Starostę w dacie wydania decyzji przez tenże organ. Uchylenie decyzji Starosty jest czynnością prawidłową stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten upoważnia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego również do przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest niezbędne, bowiem skarżąca I. R. neguje dane ewidencyjne dotyczące powierzchni obu działek, zaś J. K. podnosi w odwołaniu od decyzji Starosty , że zgodnie z zapisem § 3 aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] nabył zabudowaną działkę nr [...] ze znajdującymi się na niej dwoma budynkami, a obecnie – po wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów przez organ I instancji - część budynku gospodarczego usytuowana jest na sąsiedniej działce nr [...], która nie jest jego własnością. Zasadne jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że po pierwsze, w tych warunkach powstają wątpliwości, co do rzeczywistego przebiegu obu działek jak i ich powierzchni ujawnionej przez Starostę prowadzonej przez niego ewidencji gruntów i budynków, a po drugie, istnieje podstawa do przyjęcia, iż powstaje spór graniczny, którego rozstrzygnięcie jest możliwe, ale w innym postępowaniu (rozgraniczeniowym). Jak wynika z akt sprawy granica pomiędzy działką nr [...] i sąsiednią nr [...] przebiega – według protokółu z dna [...] maja 2007 r. – przez mur. Został on – w świetle wyjaśnień J. K. zawartych w odwołaniu od decyzji Starosty - wykonany przez I. i J. R. "zrobili solidne ogrodzenie z cegły z furtką po środku działki, odgradzając podzielone działki", po tym jak "rodzice przekazali połowę tej działki". Szkic ustalenia granic Nr 35 Gmina S. – Obręb S. (k.14 akt adm.) potwierdza wersję podaną przez J. K.. Odniesienie się do tego problemu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Starostę , podobnie jak zagadnienie decyzyjnej zmiany powierzchni obu działek w sytuacji dyskusyjnego przebiegu granicy, czy wreszcie kwestia położenia działki nr [...] od strony ul. D. (tak określa położenie tej działki na przykład wypis z rejestru gruntów k. 38 akt adm.) oraz określenia I. R. jako właściciela tej działki w kontekście § 3 aktu notarialnego z dnia [...] września 1978 r., zawierającego oświadczenie skarżącej o kupnie działki z majątku dorobkowego z mężem J.R.. Z tych też względów pozbawiona usprawiedliwionych podstaw skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. Ubocznie należy wyjaśnić, że niniejszy wyrok w powiązaniu z kasacyjną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2010 r. oznacza, że Starosta rozstrzygając sprawę ponownie uwzględni powyższe uwagi, przy wydawaniu kolejnej decyzji, pamiętając o tym, iż zgodnie z art. 107 §1 i 3 k.p.a. powinna ona zawierać w szczególności, uzasadnienie faktyczne, obejmujące wskazanie faktów, które organ uznaje za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, to jest wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższy wyrok nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez Starostę.