III SA/Łd 177/11

Dnia 19 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant ref. staż. Bartosz Adamus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 roku sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. W dniu [...] J. G. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w G. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wskazując, iż przyznane środki przeznaczy na zakup lokalu mieszkalnego położonego w Łęczycy przy ul. A 5e m 43. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w G. na podstawie art. 36 k.p.a., zawiadomił J. G., że z powodu braku środków finansowych, wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zostanie rozpatrzony niezwłocznie, po przyznaniu środków na przedmiotowy cel, pouczając jednocześnie stronę, że od powyższego postanowienia przysługuje zażalenie wniesione w terminie 14 dni, od dnia otrzymania postanowienia. Od powyższego postanowienia, w dniu [...] J. G. złożył zażalenie, w którym podniósł zarzut naruszenia art. 36 k.p.a. poprzez niepodanie terminu załatwienia sprawy, art. 123 i art. 141 § 2 k.p.a. poprzez błędne pouczenie co do terminu wniesienia zażalenia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 roku w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej poprzez niewydanie przez Dyrektora Zakładu Karnego w G. decyzji w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] na podstawie art. 141 § 1, art. 134, art. 123 i art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenia przysługują wyłącznie na postanowienia wymienione w kodeksie. Zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy wydane na podstawie art. 36 § 1 i 2, jako dotyczące kwestii wynikłej w toku postępowania powinno mieć formę postanowienia, od którego nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] stwierdził, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu pouczenie było nieprawidłowe. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 141 § 1 w związku z art. 36 i art. 37 k.p.a. polegający na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...], w sytuacji gdy w istocie było to zażalenie na bezczynność organu w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w G. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, która jest przedmiotem odrębnego postepowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o odrzucenie skargi, argumentując, że postanowienie w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nie należy do kategorii postanowień poddanych kontroli sądowej. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że w zażaleniu z dnia [...] skarżący nie podnosił zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie i dopiero na etapie skargi do Sądu podnosząc tę kwestię usiłuje zmienić przedmiot postępowania, w którym wydane było skarżone orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonych aktów pod względem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia był art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., w świetle którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W pierwszej kolejności należało ocenić wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu braku właściwości Sądu do rozpoznawania sprawy. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ argumentuje, że do kognicji Sądu nie należy rozpoznawanie spraw na postanowienie w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy jako postanowienia , które nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Stanowisko takie byłoby zasadne, gdyby faktycznie taki był przedmiot zaskarżenia. Jednakże z akt sprawy bezspornie wynika, że strona zaskarżyła do Sądu postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...], wydane w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Takie postanowienie jest ostateczne i służy na nie skarga do Sądu. W tych okolicznościach wniosek organu o odrzucenie skargi nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie mógł zostać uwzględniony. W tym miejscu należy podkreślić, że organ powinien pouczyć skarżącego o możliwości wniesienia skargi do Sądu od wydanego postanowienia, czego z naruszeniem prawa nie uczynił. Wobec powyższego, przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma charakter prawny pisma skarżącego z dnia [...], które organy potraktowały jako zażalenie na postanowienie Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...]. W ocenie Sądu, określenie charakteru tego pisma jest szczególnie istotne z uwagi na jego treść, która nie jest jednoznaczna. Po analizie powyższego pisma Sąd stwierdził, iż zawiera ono zarzuty naruszenia art. 36 k.p.a., poprzez niepodanie przez organ I instancji konkretnego terminu załatwienia sprawy co do rozpoznania wniosku w zakresie przyznania pomocy finansowej, błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia oraz niewydania przez organ I instancji decyzji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są ogólne zasady postępowania organów administracji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publicznej obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.) Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony. Zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest w sposób budzący wątpliwości w kontekście rozpoznawanej sprawy. Organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania strony, organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania (nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest wezwać do sprecyzowania wniosków objętych pismem, czuwając przy tym , aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Skoro organ I instancji nie wyjaśnił żądania strony, to obowiązkiem organu II instancji, do którego pismo zostało przekazane jako zażalenie, było wyjaśnienia intencji strony. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] rozpoznał pismo strony jako zażalenie na postanowienie z dnia [...]. W tym miejscu godzi się podnieść, że zarówno w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie podkreśla się, że nie tytuł pisma, ale jego treść decyduje o charakterze pisma. Nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że przedmiotowe pismo zostało wniesione do organu odwoławczego w rezultacie błędnego pouczenia. W ocenie Sądu, pismo skarżącego z dnia [...] powinno wzbudzić wątpliwości organu w kontekście podnoszonych w nim zarzutów oraz sprawy, której dotyczyło. Dodatkowo mając na uwadze fakt, że funkcjonariusz został błędnie pouczony o możliwości wniesienia zażalenia organ tym bardziej powinien wyjaśnić jego rzeczywiste intencje prowadząc postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 8 i 9 k.p.a. Dla przypomnienia organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zostało wszczęte wnioskiem funkcjonariusza z dnia [...]. W dniu [...] organ I instancji wydał postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. nie określając jednak konkretnego terminu załatwienia sprawy i błędnie pouczając funkcjonariusza o terminie i sposobie zaskarżenia tego postanowienia. Zarzut zawarty w piśmie z dnia [...] - naruszenia art. 36 poprzez niepodanie terminu załatwienia sprawy oraz zarzut niewydania przez Dyrektora Zakładu Karnego w G. decyzji w przedmiocie wniosku funkcjonariusza o przyznanie pomocy finansowej mógł uzasadniać wniosek w trybie art. 37 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Jeżeli organ odwoławczy miał świadomość, że na postanowienie wydane w trybie art. 36 nie służy zażalenie, to przed wyjaśnieniem charakteru pisma nie powinien opierać swojego rozstrzygnięcia na założeniu, że strona stosując się do błędnego pouczenia wniosła typowe zażalenia na postanowienie z dnia [...] i tym samym zakończyć postępowania wydaniem postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., dodatkowo bez stosownego pouczenia o sposobie i terminie jego zaskarżenia do sądu. Powinien wyjaśnić ze stroną jakie są jej rzeczywiste intencje pouczając ją prawidłowo o obowiązujących przepisach tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i błędnych pouczeń. Zakwalifikowanie więc przez organ odwoławczy pisma strony jako zażalenia na postanowienie z dnia [...], było w okolicznościach przedmiotowej sprawy co najmniej przedwczesne, a postępowanie organu odwoławczego naruszało tym samym zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że w skardze do Sądu funkcjonariusz stwierdził, że jego pismo z dnia [...] było w istocie zażaleniem na bezczynność organu posiada obecnie jedynie walor wyjaśniający, to jednak uzyskanie i potwierdzenie w postępowaniu administracyjnym stosownych wyjaśnień funkcjonariusza mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia niż zaprezentowane zostało w zaskarżonym postanowieniu, tym bardziej, że kolejnym krokiem funkcjonariusza było wniesienia do sądu skargi na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w G. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ administracyjny nie może samodzielnie i autorytarnie decydować o określeniu charakteru pisma złożonego przez stronę postępowania w przypadku istnienia wątpliwości, jaki charakter mu nadać. W takim przypadku jego obowiązkiem jest podjęcie próby ustalenia woli wnioskodawcy, albowiem z treści art. 9 k.p.a. wynika, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W konsekwencji strona przed podjęciem decyzji, co do charakteru swego pisma powinna uzyskać stosowne informacje o swojej sytuacji procesowej. Odmienne postępowanie organu narusza również regułę określoną w art. 7 k.p.a., gdyż nie prowadzi to do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli i stoi w sprzeczności z zasadą praworządności. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Skoro jak wynika z akt sprawy organy same pogubiły się w prawidłowym prowadzeniu postępowania (organ I instancji błędnie pouczył funkcjonariusza, a organ II instancji nie zawarł stosowanego pouczenia) i tym samym w pewnym stopniu przyczyniły się do skomplikowania sprawy, tym bardziej więc ze zrozumieniem winny podchodzić do braku umiejętności prowadzenia postępowania przez funkcjonariusza. W toku ponownego rozpoznania sprawy, w zgodzie z art. 9 Kpa., rzeczą organu będzie wezwanie strony do sprecyzowania żądań zawartych w piśmie z dnia [...], a następnie, w zależności od zgłoszonych żądań, podjęcie właściwego postępowania celem rozstrzygnięcia o tych żądaniach. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Sąd orzekł jak w sentencji. B.A.