I SA/Wa 2443/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi X Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. I SA/WA 2443/10 UZASADNIENIE I. Stan faktyczny 1. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta W. ustalił odszkodowanie - za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (obręb [...]) przejętą w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. pod drogę publiczną, modernizację ulicy [...] na terenie dzielnicy [...] - na kwotę [...] zł na rzecz W. spółka z o. o. z siedzibą w W., oraz zobowiązał Prezydenta W. do wypłaty ustalonego odszkodowania. 2. Na powyższe rozstrzygnięcie W. spółka z o. o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie zarzucając oparcie decyzji na nieadekwatnej do rynkowej wartości a zatem (zaniżonej) wycenie nieruchomości. Wojewoda [...], decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy powołaną decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Do określania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Operat zawiera wszystkie konieczne elementy określone w paragrafie 56 rozporządzenia Rady Ministrów. W szczególności zawiera analizę i charakterystykę rynku w zakresie transakcji nieruchomościami gruntowymi zajętymi pod drogi publiczne, oraz występowanie na lokalnym rynku nieruchomości umów sprzedaży gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Stanowi to podstawę do zastosowania w wycenie procedury według paragrafu 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jednocześnie dokonując oceny dokumentu zatytułowanego "opinia o wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...] w W. w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę" sporządzonego przez R. M. i M. W. z dnia [...] listopada 2009 r. organ odwoławczy odmówił tej opinii wartości dowodowej, bowiem dokument ten nie jest operatem szacunkowym, co jest sprzeczne z treścią art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadto w opinii podnosi się kilkakrotnie, iż ustalana jest wartość prawa użytkowania wieczystego podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest objęta prawem własności. Jako wartość wynikową podano wartość pośrednią pomiędzy wartością uzyskaną w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, a metodą porównywania parami, bez wskazania na jakiej zasadzie ustalono wartość średnią – nie jest to średnia arytmetyczna, a zatem ustalenie wartości nastąpiło z naruszeniem wymogów zawartych w paragrafie 36 cyt. wyżej rozporządzenia, który nie dopuszcza możliwości określenia wartości jako średniej między wartościami ustalonymi w procedurach z paragrafu 36 ust. 1 i paragrafu 36 ust. 2. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] maja 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. J., załączony przez odwołującego się został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa – narusza treść paragrafu 36 ust. 1 Rady Ministrów z 21 września 2004 r. wobec niedostatecznego wyjaśnienia w operacie możliwości wykorzystania procedury z ust. 1 paragrafu 36 przy zastosowaniu paragrafu 36 ust. 2. Operat ten wskazuje na wystąpienie tylko jednej transakcji nabycia gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rynku lokalnym podczas gdy w operacie W. K. i opinii R. M. i M. W. znaleziono co najmniej kilka transakcji dotyczących działek wydzielonych pod drogi publiczne. Nadto przy zastosowanym w operacie podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej i wdrożeniu procedury oszacowania z paragrafu 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. wartość 1 m. kw. działki wydzielonej pod drogę publiczną określa się na podstawie cen gruntów o przeznaczeniu takim jak przeznaczenie nieruchomości z której działkę wydzielono. Przedmiotowa nieruchomość leży w granicach obszaru tereny produkcyjno – usługowe o wysokości budynków do 20 m. a tylko jedna nieruchomość porównawcza ma przeznaczenie produkcyjne, pozostałe zaś mają inne przeznaczenia – nie dochowano więc warunku podobieństwa niezbędnego dla możliwości zastosowania podejścia porównawczego. Wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka M. W. i D. J. nie przyczyniłyby się do rozstrzygnięcia sprawy skoro w ocenie organu odwoławczego odmówiono wartości dowodowej sporządzonym przez nich dokumentom. Wnioski o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy bądź o skierowanie operatu sporządzonego przez W. K. do postępowania przed Komisją Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w celu zweryfikowania prawidłowości jego sporządzenia uznano za bezzasadne wobec wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu a wniosek o przesłuchanie biegłego rzeczoznawcy W. K. jest bezprzedmiotowy skoro rzeczoznawca pismem z [...] grudnia 2009 r. podtrzymał prawidłowość sporządzonego operatu, ponadto nie skonkretyzowano zarzutów, wątpliwości, do operatu poza zarzutem zaniżonej wyceny. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skarżąca W. spółka z o. o. z siedzibą w W. na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( dalej ugn) w zw. z art. 151 ugn; art. 21 ust. 2 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji RP poprzez oparcie wyceny na wadliwych wyliczeniach dokonanych w operacie szacunkowym i ustalenie odszkodowania nieadekwatnego do rynkowej wartości przejętej nieruchomości; naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 z 20 marca 1952 r. do Konwencji sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez ustalenie odszkodowania naruszającego zasadę poszanowania mienia; naruszenie art. 49(2) Dyrektywy Rady Europejskiej 97/647/EEC w sprawie rocznych i skonsolidowanych sprawozdań finansowych zakładów ubezpieczeń społecznych. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 , 77 § 1, 80 kpa poprzez zaniechanie dociekania prawdy, niedopuszczenie wniosków dowodowych skarżącej, niewyjaśnienie wątpliwości odnośnie wyników wyceny nieruchomości w sytuacji istnienia rozbieżnych wycen; naruszenie art. 7 w zw z art. 77 § 1, 80 kpa poprzez nieustosunkowanie się do treści operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę D. J.; naruszenie przepisu art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1, 84 § 1kpa w zw. z art. 157 ugn poprzez dokonanie samodzielnej oceny przydatności jako dowodu sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z [...] października 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. 3. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2010 r. skarżąca podtrzymała zarzuty wskazane w swej skardze. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związki z takim zakresem jurysdykcji sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej powoływana jako ugn) mówiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz art. 157 ust. 1 ugn z którego wynika, iż rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Taki operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Wskazana w tym operacie wartość rynkowa szacowanej nieruchomości została przyjęta przez organ I instancji jako podstawa do określenia wysokości należnego odszkodowania. 3. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena taka może dotyczyć tylko i wyłącznie kwestii wykonania opinii zgodnie z przepisami prawa. Natomiast ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia w szczególności wymogi określone w § 56 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W szczególności kontroluje, czy operat szacunkowy zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. 4. Jak wynika z treści uzasadnienia organu odwoławczego w toku postępowania administracyjnego sporządzone zostały trzy wyceny przedmiotowej nieruchomości: operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu przez rzeczoznawcę W. K. oraz dwie wyceny wykonane na zlecenie skarżącej – operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę D. J. i opinia sporządzona przez R. M. i M. W., przy czym operat sporządzony na zlecenie strony nie odpowiada przepisom prawa w szczególności art. 153 ust. 1 ugn w związku z czym organ odmówił mu mocy dowodowej. Operat ten w ocenie organu uchybia obowiązującym przepisom i nie jest wiarygodnym dowodem w sprawie. W operacie tym na potrzebę wyceny rzeczoznawca majątkowy zastosował przy podejściu porównawczym metodę korygowania ceny średniej i procedurę oszacowania według paragrafu 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zgodnie z którym wartość 1 m. kw. działki wydzielonej pod drogę publiczną określa się na podstawie cen gruntów o przeznaczeniu takim jak przeznaczenie nieruchomości z której działkę wydzielono. Szacowana nieruchomość jak wynika z przedmiotowego operatu zgodnie z zapisem studium znajduje się w granicach obszaru [...]– tereny produkcyjno – usługowe o wysokości budynków do 20 m. Jednocześnie wartość wycenianej działki określono w oparciu o bazę cen transakcyjnych przedstawionych na str. 25 operatu. Analiza uwag zamieszczonych przy tabeli zawierającej wykaz cen prowadzi do wniosku, iż tylko jedna z jedenastu nieruchomości porównawczych ma przeznaczenie produkcyjne, zaś pozostałe nieruchomości mają inne przeznaczenia to jest na ogół mieszkaniowe (MN, MNJ) lub mieszkaniowo – usługowe (MU), kolejne dwie działki usytuowane są pod liniami wysokiego napięcia (WN). Jednocześnie w operacie brak jest motywów, iż działki stanowiące próbkę reprezentatywną na przykładzie rynku lokalnego czy regionalnego o przeznaczeniu mieszkaniowym lub mieszkaniowo – usługowym spełniają warunek podobieństwa w stosunku do gruntów o przeznaczeniu takim jak przedmiotowa działka a więc produkcyjno – usługowym. Z tego powodu w ocenie Wojewody załączony operat uchybia obowiązującym przepisom i nie stanowi wiarygodnego dowodu w sprawie. Ocena taka jest zdaniem Sądu prawidłowa. Poprzez nieruchomości podobne jak wynika ze słowniczka wyrażeń ustawowych - art. 4 ust. 16 ugn - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiąca przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Bardzo istotną cechą jaka musi być uwzględniona jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy studium uwarunkowań. Zmiana sposobu przeznaczenia powoduje na ogół dużą zmianę wartości rynkowej nieruchomości, a zachowanie warunku podobieństwa jest niezbędne dla możliwości zastosowania podejścia porównawczego o którym mowa w art. 153 ust. 1 ugn. Przepis ten stanowi bowiem, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Tak więc operat ten jako naruszający dyspozycję art. 153 ust. 1 ugn sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa regulującymi tę materię. Jednocześnie biegły uzasadnia, iż ze względu na niedostateczną liczbę transakcji z sektora gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, za podstawę obliczeń przyjęto dane z obrotu gruntami inwestycyjnymi, po wykluczeniu transakcji drogowej – str. 19, 20 operatu. W związku z istnieniem tylko jednej transakcji stanowiącej zakup gruntu pod drogę w sporządzonym operacie nie było możliwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Organ II instancji konfrontując powyższe z danymi z operatu szacunkowego W. K. oraz opinii M. W. i R. M., z których wynika niezbicie istnienie co najmniej kilku transakcji o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia podważył zasadność zastosowania w operacie procedury związanej z ust. 2 cyt. paragrafu. Aczkolwiek metoda wyceny zastosowana przez rzeczoznawcę w operacie jest przewidziana w w/w rozporządzeniu, a ocena operatu, jak podniesiono wyżej, nie jest możliwa przez organ odwoławczy w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych to w tej konkretnej sytuacji organ nie naruszył owego zakazu. Obowiązkiem organu rozstrzygającego było sprawdzenie czy zastosowano właściwy przepis prawa, określający konieczną do przyjęcia procedurę wyliczenia i tak też organ zrobił. Nie wkroczył natomiast w zakazaną sferę oceny operatu bowiem nie badał prawidłowości przeprowadzonych szacunków w ramach przyjętej procedury. Należy też podzielić ocenę zaprezentowaną przez organy odnośnie "opinii o wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...] w W. w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę" sporządzonej przez R. M. i M. W. z dnia [...] listopada 2009 r. Art. 156 ust. 1 ugn stanowi, iż rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, zatem niezachowanie tej formy narusza treść cyt. przepisu. Opinia ta zawiera też inne dyskwalifikujące ją mankamenty. I tak podnosi się w niej kilkakrotnie – str. 8, 9 pkt 8.2, str. 10 pkt 9, str. 12 pkt 9.6, iż ustalana jest wartość prawa użytkowania wieczystego podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest objęta prawem własności. Jako wartość wynikową podano wartość pośrednią pomiędzy wartością uzyskaną w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej przyjmując ceny transakcyjne działek budowlanych a metodą porównywania parami przyjmując ceny transakcyjne działek sprzedanych pod drogi bez wskazania na jakiej zasadzie ustalono wartość średnią - a zatem ustalenie wartości nastąpiło z naruszeniem wymogów zawartych w § 36 cyt. wyżej rozporządzenia, który nie dopuszcza możliwości określenia wartości jako średniej między wartościami ustalonymi w procedurach z paragrafu 36 ust. 1 i paragrafu 36 ust. 2. 5. W tej sytuacji niewadliwym było ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego W. K. Do określania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Operat zawiera wszystkie konieczne elementy określone w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów. W szczególności zawiera analizę i charakterystykę rynku w zakresie transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne oraz występowanie na lokalnym rynku nieruchomości umów sprzedaży gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne, co stanowiło podstawę do zastosowania w wycenie procedury według § 36 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący zgłosił do powyższego operatu uwagi, co do których wypowiedział się biegły w piśmie z [...] grudnia 2009 r. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest obowiązany ocenić realizując dyspozycję art. 80 kpa wartość dowodowa sporządzonego operatu szacunkowego. W ramach tej oceny organ może zażądać przedstawienia przez rzeczoznawcę wyjaśnień co do jego treści. Nie powinien jednak wkraczać w merytoryczną zasadność operatu lecz dokonać jego oceny pod względem formalnym, w szczególności organ jest obowiązany ocenić czy przyjęty przez rzeczoznawcę wybór metody został należycie wyjaśniony. Zlecenie sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego powinno nastąpić jedynie w sytuacji, gdy sporządzony wcześniej operat zostanie zakwestionowany przez organ pod względem formalnym, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Nie zaistniała też podstawa w ocenie Sądu do skierowania operatu do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny jego prawidłowości – art. 157 ust. 1 ugn skoro zarówno operat jak i opinia sporządzone na zlecenie strony nie mają wartości dowodowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje bowiem pogląd, który należy podzielić, że dopiero rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości stanowi przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych. Jeżeli zatem strona uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat budzi wątpliwości a przedstawiony przez nią operat i opinia został zakwestionowany pod względem dowodowym to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia kontrdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. 5. Odnosząc się do pozostałych stawianych przez skarżącego zarzutów w tym zarzutu naruszenia art. 49(2) Dyrektywy Rady Europejskiej 97/647/EEC w sprawie rocznych i skonsolidowanych sprawozdań finansowych zakładów ubezpieczeń społecznych stwierdzić należy, iż dyrektywa ta opracowana została dla celów sprawozdań finansowych zakładów ubezpieczeń społecznych w związku z tym nie może ona mieć zastosowania do celu ustalenia odszkodowania za utracone nieruchomości lub ich części. Zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 z 20 marca 1952 r. do Konwencji sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest zasadny. Przepis ten statuuje ochronę własności w związku z tym ewentualny zarzut tyczący naruszenia go winien być kierowany do decyzji w wyniku której doszło do pozbawienia skarżącego prawa własności przedmiotowej nieruchomości a więc zapadłej w innym niż przedmiotowe postępowaniu administracyjnym. Stawiany zaś zarzut naruszenia art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. , art. 128, 151 ust. 1 ugn w zw. z art. 21 ust. 2, art. 2, 8 ust. 2 Konstytucji RP sprowadza się do zakwestionowania wyliczenia odszkodowania w oparciu o metodę porównawczą określoną w paragrafie 36 ust. 1 rozporządzenia który w ocenie skarżącego pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi w tych przepisach regulacjami. Zarzut ten jest chybiony. Przepis paragrafu 36 ust. 1 przywołanego rozporządzenia był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego przy okazji badania konstytucyjności art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r. K 47/07 Trybunał nie stwierdził istnienia takiej niezgodności. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8