II SA/Gl 48/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r., uzupełnionym pismami z dnia [...] r. i [...] r., Z. i T.G. wystąpili do Prezydenta Miasta C. o wydanie opinii w sprawie możliwości podziału, stanowiącej ich współwłasność, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , obręb [...] , o powierzchni [...] ha, położonej w C. przy ul. [...] . Przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( dalej m.p.z.p.). Uchwałą z dnia [...] ., Nr [...] , Rada Miasta C. przystąpiła jednak do sporządzenia planu dla tego terenu. Mając to na uwadze organ I instancji w oparciu o przepis art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r, o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 – dalej zwanej u.g.n.) zawiesił postępowanie w sprawie, wobec jednak nieuchwalenia w okresie zawieszenia m.p.z.p. organ ten postanowieniem z dnia [...] . podjął jednak postępowanie w sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , Prezydent Miasta C. stwierdził brak zgodności proponowanego podziału nieruchomości z u.g.n. W podstawie prawnej tego postanowienia wskazane zostały art. 92, art. 93 ust. 2a, ust. 4, ust. 5, art. 97 ust. 1 ust. 1a pkt 1-2 i 4 u.g.n. oraz § 2 ust. 1 i 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). W sentencji tego orzeczenia organ stwierdził, że proponowany podział nieruchomości oznaczonej jako działka [...] nie jest zgodny z art. 92 i art. 93 ust. 2a u.g.n. W uzasadnieniu Prezydent Miasta C. wskazał zaś, że przewidziana do podziału działka stanowi zgodnie z zapisem w rejestrze gruntów użytek rolny klasy [...] o powierzchni [...] ha i w związku z tym projekt podziału tej działki nie spełnia wymogów wynikających z art. 93 ust. 2a u.g.n. Podział działki wykorzystywanej na cele rolne, w którego wyniku zostaje wydzielona działka gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] ha, bowiem jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Organ wskazał następnie, że takiego celu proponowanego podziału działki wnioskodawcy jednak nie podali, a byli do tego zobowiązani przepisem § 2 ust. 3 rozporządzenia RM. Podali oni natomiast, że podział nieruchomości ma na celu przekazanie wydzielonych działek ich synom. Synowie ci nie są jednak, co ustalono, właścicielami sąsiednich nieruchomości. W tym stanie rzeczy organ uznał, że brak jest podstaw do wydania postanowienia pozytywnie opiniującego projektowany podział nieruchomości. Zażalenie na to rozstrzygniecie wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. T.G.. W zażaleniu tym domagał się uchylenia postanowienia organu I instancji i pozytywnego rozpatrzenia wniosku o podział działki nr [...] na dwie części o powierzchni [...] m² i [...] m². T.G. wskazał także na potrzebę wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na rażąco przewlekłe załatwianie jego wniosku. Ponownie wskazał też, że domaga się podziału przedmiotowej działki z uwagi na zamiar jej przekazania synom M. i R. G.. Żalący się zarzucił wreszcie, że objęta postępowaniem nieruchomość została w wyniku podziałów przeprowadzonych przez Urząd Miasta zniszczona i nie nadaje się do użytkowania. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej orzeczenia Kolegium powołało art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 92 i art. 93 ust. 2a u.g.n. W uzasadnieniu wskazało zaś, że postanowienie organu I instancji należało utrzymać jako zgodne z przepisami prawa. W dalszej części rozważań SKO wyjaśniło, że przepisy u.g.n. mają ograniczone zastosowanie do podziału nieruchomości rolnych i leśnych. Przepisy te dopuszczają na obszarach, na których nie obowiązuje plan miejscowy podział nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne powodujący m.in. wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] ha. Podział taki jest jednak dopuszczalny pod warunkiem, że wydzielona działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiednimi nieruchomościami. Tymczasem wniosek złożony przez współwłaścicieli dotyczył podziału nieruchomości na dwie działki o powierzchni [...] m² i [...] m² w celu podarowania ich synom wnioskodawców. Wobec powyższego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 93 ust. 2a u.g.n. co w konsekwencji - zdaniem Kolegium - skutkować musi wydaniem negatywnej opinii. Brak spełnienia przesłanek z art. 92 i art. 93 ust. 2 a u.g.n. wyłącza również możliwość stosowania przepisu art. 94 ustawy. SKO wyjaśniło także żalącemu się, że sporządzenie projektu planu miejscowego bez jego uchwalenia i opublikowania nie może stanowić podstawy orzekania w sprawie, bowiem dopiero opublikowanie w dzienniku urzędowym uchwalonego planu umożliwi rozpatrzenie wniosku o podział w oparciu o zawarte w tym planie ustalenia. Odnosząc się do kwestii skierowania do Trybunału Konstytucyjnego skargi na działania Urzędu Miejskiego w C. Kolegium wyjaśniło, że nie posiada legitymacji do występowania w imieniu osoby fizycznej ze skargami do innych organów Państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T.G. domagał się przeprowadzenia żądanego podziału działki nr [...] . Podał, że posiada dowody dotyczące "przestępczych działań Urzędu Miasta C.", które doprowadziły do utraty przez jego działkę charakteru rolnego, bowiem nie nadaje się ona aktualnie do takiego użytkowania. Skarżący powołał się również na ustalenia zawarte w uchwale Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] r., Nr [...] , w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego jednostki [...] dzielnicy "[...] " w C.. Zgodnie z tą uchwałą teren jego ówczesnej nieruchomości został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne o wysokości [...] oraz tereny [...] W jego ocenie zapisy tego planu pozwalają na podział jego nieruchomości zgodnie ze złożonym wnioskiem. Skarżący wskazał także, że wbrew stanowisku SKO jego wniosek nie był związany z zamiarem zabudowy przedmiotowej działki. Uzasadniając swoje żądanie T.G. powołał się na informację udzieloną mu w piśmie Urzędu Miasta C. z dnia [...] r., które dołączył do skargi wraz kopią wyrysu ze wskazanego wyżej planu miejscowego. W jego ocenie dokumenty te dowodzą, że działka wskazana we wniosku dawno utraciła charakter rolny i stanowi działkę budowlaną, którą można podzielić zgodnie ze złożonym wnioskiem. Skarżący powołał się także na dołączone do skargi pismo Zastępcy Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., które potwierdza, że jego działka w nowym planie także będzie przeznaczona pod zabudowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w motywach zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że przywołany przez skarżącego plan miejscowy został zmieniony w [...] r., a następnie utracił swoją moc z dniem [...] r. Powołane zaś w skardze pismo Zastępcy Prezydenta Miasta dowodzi, że dla terenów na których znajduje się działka skarżącego opracowywany jest plan miejscowy, w którym ustalone zostanie ich przeznaczenie oraz możliwość ich zagospodarowania. Dodatkowo Kolegium podało także, że uchwała z dnia [...] r., nr [...] , Rady Miasta C. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. dotyczyła tylko projektowanej obwodnicy miasta, a działka skarżącego nie została objęta granicami tego planu. W zaistniałej sytuacji organy administracji publicznej zobowiązane były do wydania postanowienia zgodnie z przepisem art. 92 i art. 93 ust. 2a u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek podniesione w niej zarzuty i argumenty nie mogły zostać uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie był jednak, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a. ), związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, a dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Skarżącemu należy wyjaśnić w tym miejscu, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej co powoduje, że nie mogą one zastępować organów administracji w wykonywaniu nakazanych im przepisami zadań z zakresu administracji publicznej, Kontrola organów administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności ich działań z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując zaskarżony akt Sąd władny jest go uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd także stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Po tych koniecznych, z uwagi na żądania skargi, wyjaśnieniach wstępnych wskazać należy, że poddane kontroli sądowej postanowienie narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, która wyznacza ramy prawne kontrolowanego postępowania. Podkreślić trzeba, że przepisy u.g.n., poza dwoma wyraźnie wskazanymi wyjątkami, nie regulują kwestii związanych z podziałami nieruchomości rolnych i leśnych. Oznacza to, że podziału nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) na cele rolne lub leśne albo w przypadku braku takiego planu określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne lub leśne można dokonać z wyłączeniem przepisów Rozdziału 1 Działu III tej ustawy. Stosownie do art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się bowiem do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] ha. Nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że na terenie na którym położona jest, wskazana we wniosku skarżącego i jego małżonki, nieruchomość aktualnie nie obowiązuje m.p.z.p. W tym stanie rzeczy należy zatem odwołać się do przepisu art. 92 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika zaś, że przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt orny klasy [...] , a zatem stanowi ona użytek rolny. W ocenie Sądu dla ustalenia czy nieruchomość skarżącego należy uznać jako wykorzystywaną na cele rolne bez znaczenia jest okoliczność, że pierwotnie działka ta wchodziła w skład znacznie większej działki nr [...] , obręb [...] . Skarżącemu przyjdzie jednocześnie wyjaśnić, że pozbawione podstaw prawnych było powoływanie się przez niego na zapisy nieobowiązujących już planów miejscowych przyjętych uchwałami [...] w C. w [...] czy w [...] r., które przewidywały inne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Plany te bowiem od wielu lat już nie obowiązują. Pozbawione znaczenia prawnego są także zapisy dotyczące przeznaczenia terenu działki w projekcie [...] . W związku z pismem Wiceprezydenta Miasta C. z dnia [...] r. wskazać jedyne należy, że dopiero po wejściu w życie uchwały Rady Miasta C., którą przyjęty zostanie plan miejscowy przeznaczenie terenu działki skarżącego zostanie ustalone zgodnie z tym planem. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta C. wydane jednak zostały z naruszeniem unormowania zawartego w art. 94 ust. 1 u.g.n., do którego odesłanie zamieszczone zostało w art. 93 ust. 4 tej ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. W świetle art. 93 ust. 4 tej ustawy zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Zgodnie zaś z kolei z art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przytoczone unormowania nie pozostawiają wątpliwości, że opinia Prezydenta Miasta C. dotycząca proponowanego podziału działki nr [...] , obręb [...] , winna dotyczyć zgodności, czy też niezgodności tego podziału z przepisami odrębnymi bądź decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W kontrolowanym postępowaniu wnioskodawcy nie legitymowali się obowiązującą w chwili orzekania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki przewidzianej do podziału, a zatem orzekające w sprawie organy winny były ustalić zgodność czy też niezgodność projektowanego podziału z przepisami odrębnymi, do których nie można zaliczyć przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani także przepisów wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 100 u.g.n. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Tymczasem postanowienie Prezydenta Miasta C. i utrzymujące je w mocy postanowienie SKO w C. dotyczyły stwierdzenia braku zgodności proponowanego podziału działki z przepisami art. 92 i art. 93 ust 2a u.g.n. oraz § 2 ust. 3 wspomnianego wyżej rozporządzenia RM. Zatem orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, co pociąga za sobą konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta C. wyda postanowienie zgodne z przepisem art. 94 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 5 u.g.n., w którym wypowie się na temat zgodności proponowanego podziału przedmiotowej działki z przepisami odrębnym, które należy wskazać. Z uwagi na okoliczność, że postanowienie to jest wydawane w toku postępowania w sprawie podziału nieruchomości ( por. uchwałę NSA z dnia 1 marca 1999 r., OPK 1/99 [w:] ONSA 1999/3/84 ) organ stosownie do art. 9 k.p.a. poinformuje strony w razie zaistnienia do tego podstaw o istniejących przeszkodach prawnych uniemożliwiających zatwierdzenie proponowanego podziału nieruchomości. Z powyższych względów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, które obejmują uiszczony wpis w wysokości [...] zł i koszty przejazdu pociągiem osobowym na trasie C. – G. i z powrotem, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.