II OSK 1830/11

Dnia 30 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej C. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 48/11 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej C. w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej C. we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. [...] w W. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej (inwestora), Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] maja 2001 r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. [...] w. W., z uwagi na stwierdzenie istotnych odstąpień od warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz od warunków pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania skarżącej decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił decyzję Prezydenta Wrocławia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Prezydent Wrocławia ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, wskazując, że inwestor w trakcie realizacji inwestycji odstąpił od ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego W. oraz od warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie: wysokości budynku (wykonano VIII kondygnacji), braku realizacji nowego odcinka ul. K. do ul. R.., jako traktu pieszo-jezdnego, problemu parkowania samochodów. Inwestor także odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, poprzez: niezrealizowanie traktu ul. K. pod budynkiem, zrezygnowanie z miejsc parkingowych w piwnicach, zastąpienie poddasza nieużytkowe kondygnacją mieszkalną, zwiększenie ilości mieszkań; zmianę architektury elewacji od strony podwórza, wprowadzenie usług do części piwnic; zmianę położenia pochylni przy budynku i wykonanie jej niezgodnie z przepisami. Ponadto Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 7 czerwca 2002 r. stwierdził brak możliwości odbioru konserwatorskiego z uwagi na szereg odstępstw od projektu budowlanego, który był podstawą do udzielenia zezwolenia konserwatorskiego i od decyzji o warunkach zabudowy opiniowanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. zawierała nieprawidłowości dotyczące nieuwzględnienia wyników postępowań organów nadzoru budowlanego, przeprowadzonych w przedmiotowej sprawie oraz niewłaściwej oceny istotności odstąpień od warunków pozwolenia na budowę. Wojewoda podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia prowadził postępowanie w przedmiocie "prawidłowości realizacji budynku przy ul. B. [...]", w toku którego stwierdzono uchybienia dotyczące rampy z pochylnią dla niepełnosprawnych, usytuowaną wzdłuż ściany obiektu od strony ul. B. oraz że zalecenie dotyczące tej pochylni, zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2000 r., zostały wykonane, co doprowadziło przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Ponadto Wojewoda Dolnośląski zakwestionował stanowisko Prezydenta Wrocławia, iż rampa z podjazdem dla osób niepełnosprawnych stanowiąca integralną część budynku została zrealizowana na terenie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Zdaniem Wojewody, stanowisko organu I instancji co do prawa inwestora dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niewłaściwe, bowiem kwestia ta nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona i udokumentowana. Ponadto zmiana struktury projektowanych lokali mieszkalnych i usługowych nie zmienia linii zabudowy, kubatury ani funkcji obiektu objętego pozwoleniem na budowę, a tym samym nie wypełnia znamion istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, określonych w art. 36a ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Rezygnacja z budowy podziemnego garażu i zastąpienie projektowanej windy mechanicznej windą hydrauliczną zostały spowodowane koniecznością zabezpieczenia odkryć archeologicznych dokonanych na terenie przedmiotowej nieruchomości w toku realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Zgodnie z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę opracowanie projektowe, w którym udokumentował powyższe zmiany wprowadzone w stosunku do projektu zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 404/03 oddalił skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2003 r. Przedmiotowa sprawa w dniu 11 lipca 2003 r. została przekazana do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w związku z nowelizacją ustawy Prawo budowlane, która kompetencje do orzekania w sprawach pozwoleń na użytkowanie przekazała organom nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wprowadzone zmiany są zmianami istotnymi w świetle art. 36a ust. 5 ustawy z dnia7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), gdyż dotyczą: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu - w miejscu wjazdu do garażu podziemnego wykonano 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych, w miejscu przejścia pod budynkiem, wykonano balustradę na murku oporowym oraz podwyższono poziom chodnika uniemożliwiając przejście z poziomu ulicy, wykonano pochylnie dla osób niepełnosprawnych zamiast chodnika oraz pochylnię przy przejściu pod budynkiem, zwiększono ilość wejść do budynku, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego kubatury i liczby kondygnacji - wykonano mieszkania na VII piętrze, wykonano dodatkowe balkony, zmniejszenie kondygnacji podziemnej, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne - wykonano pochylnie dla osób niepełnosprawnych zamiast chodnika, w sposób naruszający przepisy oraz pochylnię przy przejściu pod budynkiem, pomiędzy osiami konstrukcyjnymi, od strony podwórza, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (wykonano mieszkania na VII piętrze zamiast komórek lokatorskich, wykonano komórki lokatorskie w piwnicy zamiast garaży), 5) ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi - zmiany zostały ocenione przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, w piśmie z dnia 7 czerwca 2002 r., jako odstąpienia od projektu budowlanego uniemożliwiające dokonanie odbioru konserwatorskiego. Odnosząc się do wskazań decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2003 r. organ I instancji podał, że postępowanie administracyjne w sprawie pochylni przynależnej do budynku nie zostało zakończone. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadził postępowania w sprawie prawidłowości realizacji całego obiektu - budynku przy ul. B. [...], z uwagi na brak zakończenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Ponadto Wojewoda Dolnośląski odniósł się jedynie do niektórych z szeregu wymienionych w decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. odstąpień, nie odnosząc się m.in. do zmiany polegającej na zamknięciu traktu usytuowanego pod budynkiem rampą z pochylnią dla niepełnosprawnych od strony ul. B. oraz do negatywnej oceny Miejskiego Konserwatora Zabytków dotyczącej wprowadzonych przez inwestora zmian. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek ma rację skarżąca w odniesieniu do bezprawności odmiennych ustaleń co do istotności dokonanych odstępstw od projektu budowlanego niż zawarte w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2003 r., niemniej jednak, Wojewoda Dolnośląski dokonał kwalifikacji tylko niektórych stwierdzonych odstępstw, traktując je jako nieistotne. Z treści decyzji Wojewody nie wynika, że inwestor nie dokonał istotnych odstępstw w trakcie budowy. Wojewoda jedynie stwierdził, że niektóre odstępstwa uznane za istotne przez Prezydenta Wrocławia nie wypełniały znamion zakreślonych przepisem art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewoda w swojej decyzji wypowiedział się co do zmiany struktury projektowanych lokali mieszkalnych i usługowych stwierdzając, że nie wpłynęło to na zmianę linii zabudowy, kubatury ani funkcji obiektu objętego pozwoleniem na budowę, a tym samym nie wypełnia znamion istotnego odstępstwa od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę określonych w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem Wojewody, rezygnacja z budowy podziemnego garażu i zastąpienie projektowanej windy mechanicznej windą hydrauliczną zostały spowodowane koniecznością zabezpieczenia odkryć archeologicznych dokonanych na terenie przedmiotowej nieruchomości w toku realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Inwestor dopełnił obowiązku udokumentowania wyżej wymienionych zmian stosownie do art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, dołączając do wniosku o pozwolenie na budowę opracowanie projektowe, w którym udokumentował te zmiany. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 404/03 należy przyjąć, iż zmiana struktury projektowanych lokali mieszkalnych i usługowych, co do której jednoznacznie wypowiedział się Wojewoda Dolnośląski, nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę określonych w art. 36a Prawa budowlanego. Jeżeli chodzi o kwestię rezygnacji z budowy podziemnego garażu i zastąpienie projektowanej windy mechanicznej windą hydrauliczną, to decyzja Wojewody zawiera jasne stwierdzenia, że zmiany te nie są istotne, sugerując raczej ponowne rozpatrzenie tego problemu z punktu widzenia okoliczności, jakie wpłynęły na tę zmianę, to jest konieczności zabezpieczenia odkryć archeologicznych dokonanych na terenie przedmiotowej nieruchomości w toku realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Wrocławia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego w znacznej części. Zatem konieczne było ponowne rozpatrzenie kwestii dokonanych przez inwestora odstępstw przy uwzględnieniu, że zmiana struktury projektowanych lokali mieszkalnych i usługowych, co do której wypowiedział się Wojewoda Dolnośląski, nie może zostać uznana za zmianę istotną. Badając pozostałe stwierdzone odstępstwa pod kątem wypełniania przez nie znamion określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego organ II instancji podkreślił, że w chwili wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji Prawo budowlane nie definiowało pojęcia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a przepis art. 36a Prawa budowlanego pozostawiał swobodę oceny istotności odstępstw organowi. Obecnie kryteria, według których ocenia się wprowadzone odstępstwa ściśle reguluje art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy nowowprowadzone z wyjątkiem dotyczących zmiany sposobu użytkowania oraz naliczania kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 i 59f Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że unormowanie to ma istotne znaczenie dla przedmiotowego postępowania, gdyż oznacza, że kwalifikacji dokonanych przez inwestora odstępstw należy dokonać w oparciu o przepisy obecnie obowiązujące. Stwierdzone podczas postępowania wyjaśniającego zmiany dotyczą: 1. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (w miejscu wjazdu do garażu podziemnego wykonano 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zmieniono ukształtowanie i sposób zagospodarowania terenu przy budynku – w miejscu przejścia pod budynkiem, wykonano balustradę na murku oporowym oraz podwyższono poziom chodnika uniemożliwiając przejście z poziomu ulicy, wykonano pochylnie dla osób niepełnosprawnych zamiast chodnika oraz pochylnię przy przejściu pod budynkiem, zwiększono ilość wejść do budynku; 2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, czyli kubatury poprzez wykonanie dodatkowych balkonów i zmniejszenie kondygnacji podziemnej; 3. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - wykonano mieszkania na VII piętrze zamiast komórek lokatorskich, wykonano komórki lokatorskie w piwnicy zamiast garaży; 4. zmiany wymagającej uzgodnienia z konserwatorem zabytków z uwagi na usytuowanie budynku w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej [...]. Z tych względów organy zobligowane były odmówić pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Prawo budowlane wyklucza bowiem udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia, w trakcie kontroli budowy, nieprawidłowości w zakresie opisanym w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, który dotyczy m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w tym kubatury. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę, stwierdził, że istnieją takie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie zostały ocenione w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2003 r., od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 404/03, jako nieistotne i które uznać należy za istotne. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, że Wojewoda Dolnośląski w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. dokonał kwalifikacji tylko niektórych stwierdzonych odstępstw, traktując je jako nieistotne. Nie oznacza to jednak, że inwestor nie dokonał innych odstępstw w trakcie budowy, które mogą być uznane za istotne. Wojewoda jedynie stwierdził, że niektóre odstępstwa uznane za istotne przez Prezydenta Wrocławia nie wypełniały przesłanek, o których mowa w art. 36a Prawa budowlanego, co nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż innych odstępstw nie było. Wojewoda Dolnośląski w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. w ogóle nie zajmował się kwestią zmian dotyczących: 1. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (w miejscu wjazdu do garażu podziemnego wykonano 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych, w miejscu przejścia pod budynkiem wykonano balustradę na murku oporowym oraz podwyższono poziom chodnika uniemożliwiając przejście z poziomu ulicy, wykonano pochylnie dla osób niepełnosprawnych zamiast chodnika oraz pochylnię przy przejściu pod budynkiem, zwiększono ilość wejść do budynku), 2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury - wykonanie dodatkowych balkonów, co w świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 76, poz. 690 ze zm.) wlicza się do kubatury brutto budynku, zmniejszenie kondygnacji podziemnej poprzez przesunięcie ściany zewnętrznej i rezygnację z łącznika pomiędzy osiami konstrukcyjnymi, 3. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (wykonano mieszkania na VII piętrze zamiast komórek lokatorskich, wykonano komórki lokatorskie w piwnicy zamiast garaży), 4. zmiany wymagającej uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi – z uwagi na usytuowanie budynku w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej [...] zmiany wymagały uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Niezależnie zatem od poddanych ocenie przez Wojewodę Dolnośląskiego w decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że inwestor dokonał jeszcze innych takich odstępstw, które w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego uznać należy za istotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał również, że Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 7 czerwca 2002 r. stwierdził brak możliwości odbioru konserwatorskiego z uwagi na szereg odstępstw od projektu budowlanego, który był podstawą do udzielenia zezwolenia konserwatorskiego i od decyzji o warunkach zabudowy opiniowanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zatem choćby tylko z tego powodu organ nadzoru budowlanego nie mógł udzielić pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Istota decyzji kasacyjnych polega na tym, iż nie przesądzają one w sposób jednoznaczny ostatecznego wyniku sprawy. Z istoty ponownego rozpoznania sprawy wynika konieczność oceny całokształtu okoliczności danej sprawy i nie może ocena ta ograniczać się jedynie do zakresu objętego uprzednio podjętą decyzją kasacyjną. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca zarzuciła naruszenia art. 36a Prawa budowlanego, w szczególności w uzasadnieniu wskazując na naruszenie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej nie możliwe jest zastosowanie tego przepisu, albowiem budowa została już zakończona. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne uchylenie na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w sytuacji w której budowa została już zakończona. Zatem skoro skarżąca zakończyła budowę nie było podstaw do stosowania tego przepisu. Z uwagi na wielokrotne zmiany art. 36a jest nieczytelny. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuszczalne jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednakże w żadnym przepisie nie określono, co należy rozumieć, przez "istotne odstąpienie". Brak ten powoduje, że istotność odstąpienia od ustalonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym zasad i warunków prowadzenia budowy może mieć charakter wyłącznie uznaniowy. Następstwem stosowania swobody uznania przy uchyleniu dotychczasowego pozwolenia na budowę, w związku z potrzebą wydania zmienionego pozwolenia na budowę, jest wprowadzenie elementu niepewności w działalności inwestora. Ponadto zdaniem skarżącej postępowanie wyjaśniające i dowodowe powinno odnosić się do zakresu określonego decyzjami Wojewody Dolnośląskiego a nie ponownych weryfikacji jego decyzji uchylającej zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji. Jedynie w przypadku stwierdzenia uchybień w granicach określonych przez Wojewodę ustalenia tych organów mogłyby ewentualnie doprowadzić do możliwości wydania ponownego orzeczenia o odmowie pozwolenia na użytkowanie. Ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego wykraczają w sposób rażący poza ustalenia dokonane przez Wojewodę. Jedyne dokonane przez skarżącą istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę polegało na wykonaniu rampy z pochylnią dla osób niepełnosprawnych niezgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odstępstwo to zostało zalegalizowane w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., na mocy której nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem przytoczone w niej zarzuty nie są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. W okolicznościach tej sprawy przytoczone podstawy kasacyjne sprowadzają się w istocie do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez zastosowanie tego przepisu w tej sprawie mimo zakończenia robót budowlanych. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem postępowania w tej sprawie nie była kwestia uchylenia pozwolenia na budowę, ale decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Tym samym zarzut naruszenia art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na zakończenie procesu budowlanego jest całkowicie chybiony, albowiem przepis ten dotyczy uchylenia pozwolenia na budowę, a nie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i ani organy nadzoru budowlanego, ani Sąd pierwszej instancji nie stosowały tego przepisu w tej sprawie. Przyjmując nawet, że skarżący zarzucał nie tylko wadliwą wykładnię art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, ale także pozostałych ustępów, w tym ust. 5, który określa kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest nieistotnym odstąpieniem, to zarzuty te nie dają również podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku i przyjęcia, że obiekt mieszkalno-usługowy przy ul. B. [...] w W. nie został wykonany z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, albowiem zgodnie z art. 2 powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy nowowprowadzone z wyjątkiem zmiany sposobu użytkowania oraz naliczania kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 i 59f Prawa budowlanego. W świetle art. 59 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego odmawia udzielenia pozwolenia na użytkowanie w przypadku istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego "istotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to takie odstąpienie, które dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że obiekt mieszkalno-usługowy przy ul. B. [...] w W. został wybudowany z licznymi odstępstwami od warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz od warunków pozwolenia na budowę. Przy czym istotne znaczenia w tej sprawie ma okoliczność, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowania tego obiektu ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., od której skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 404/03, Wojewoda Dolnośląski dokonał kwalifikacji niektórych z tych odstąpień jako nieistotne. Z decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2003 r., uchylającej decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wynika, że zmiany struktury projektowanych lokali mieszkalnych i usługowych nie można kwalifikować jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Podobne stanowisko Wojewoda zaprezentował odnośnie rezygnacji z budowy podziemnego garażu i zastąpienia projektowanej windy mechanicznej windą hydrauliczną. W tym zakresie, jak słusznie wskazuje skarżąca, z uwagi na ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku, niedopuszczalna jest odmienna ocena w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Niemniej jednak nie ma racji skarżąca podnosząc zarzut, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy niedopuszczalne było także dokonywanie oceny innych odstępstw niż te, na które wskazywał Wojewoda Dolnośląski w swojej decyzji. Z istoty decyzji kasacyjnych wynika konieczność wyjaśnienia wszystkich podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Decyzja kasacyjna powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i nie przesądza o treści rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Tym samym organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę uzupełnia materiał dowodowy w niezbędnym zakresie i w oparciu o ten materiał wydaje decyzję. W konsekwencji, skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdził także inne niż wskazane w decyzji Wojewody Dolnośląskiego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, które słusznie zostały zakwalifikowane jako istotne, to prawidłowo odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Do tych istotnych odstąpień, które w ogóle nie były oceniane przez Wojewodą Dolnośląskiego w szczególności należy zaliczyć: zmiany dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (w miejscu wjazdu do garażu podziemnego wykonano dwa miejsca postojowe dla samochodów osobowych), zmiany dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury (wykonanie dodatkowych balkonów), czy zmiany wymagającej uzgodnienia z konserwatorem zabytków, z uwagi na usytuowanie budynku w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. W skardze kasacyjnej skarżąca w istocie nie kwestionuje tych ustaleń organów nadzoru budowlanego, a jedynie twierdzi, że w ogóle dokonywanie takich ustaleń było zbędne, ponieważ wychodziło poza zakres wyznaczony decyzją Wojewody Dolnośląskiego. Takie stanowisko jest oczywiście wadliwe, albowiem nie uwzględnia istoty decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe względy na uwadze ocena, że skarżąca dokonała istotnego odstąpienia zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę była prawidłowa, a zatem nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, a zarzut naruszenia art. 36a Prawa budowlanego nie jest zasadny. W okolicznościach tej sprawy organy nadzoru budowlanego miały podstawę do oceny, że budynek został wybudowany niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Niezależnie od powyższych rozważań, należy zwrócić uwagę, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. [...] w W. nie zamyka możliwości "zalegalizowania" tej inwestycji w drodze postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.