VI SA/Wa 454/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. P. i J. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę VI SA/Wa 454/11 Uzasadnienie Minister Środowiska postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdził wniesienie odwołania przez A. P. i J. P., od decyzji Marszałka Województwa L. z dnia 28 października 2010 r. nakazującej wstrzymanie wydobywania kopalin, z uchybieniem terminu. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Marszałek Województwa L. nakazał A. P., J.P., A. K., A. P. i M. P. – wspólnikom spółki cywilnej [...] oraz wykonawcy robót [...] sp. z o.o., wstrzymanie działalności wykonywanej bez wymaganego zezwolenia, polegającej na wydobywaniu kopaliny na terenie pola golfowego w miejscowości W.. Nieruchomość, na której stwierdzono wydobywanie kopaliny stanowiła, wg ustaleń organu administracji, współwłasność A. P., J.P. i A. K.. Wymieniona decyzja administracyjna została doręczona A. P. i J. P. 3 listopada 2010 r. z pouczeniem o trybie i terminie odwołania, natomiast A. K., po dwukrotnym awizowaniu nie podjął przesyłki. Wnioskiem z dnia 15 listopada 2010 r. (nadanym do organu administracji 16 listopada 2010 r.) A. P. i J. P. wystąpili do Marszałka Województwa L. o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących decyzji z dnia [...] października 2010 r. otrzymując w dniu 8 grudnia 2010 r. postanowienie tego organu wyjaśniające wątpliwości stron z pouczeniem o prawie wniesienia zażalenia od postanowienia w terminie 7 dni do Ministra Środowiska. W dniu 16 grudnia 2010 r. A. P. i J. P. wnieśli odwołanie od decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] października 2010 r. zarzucając, że prace prowadzone na terenie pola golfowego nie były wydobywaniem kopaliny w rozumieniu ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zarzucając w związku z tym naruszenie przez organ przepisów postępowania przez niewyjaśnienie stanu faktycznego. W odwołaniu żądano uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenia nieważności postępowania w związku z jego przeprowadzeniem bez powiadomienia stron. Na podstawie powyższych ustaleń zostało wydane wymienione na wstępie postanowienie. Minister Środowiska podkreślał, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 17 listopada 2010 r., a więc prawie miesiąc przed nadaniem odwołania przez skarżących. Wcześniej skarżący żądali wyjaśnienia treści decyzji, lecz tego rodzaju żądanie nie może zastępować środka odwoławczego, a w odwołaniu skarżący nie złożyli wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Na postanowienie A. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów art. 129 § 2 w związku z art. 113 § 3 i art. 111 § 2 k.p.a. Wskazując na złożony wniosek o wyjaśnienie treści decyzji z dnia 28 października 2010 r. i wydane w tym przedmiocie przez Marszałka Województwa L. postanowienie skarżący stwierdzali, że decyzja bez wyjaśnienia jej treści była decyzją ułomną. Zatem dopiero po wydaniu postanowienia o wyjaśnieniu treści decyzji skarżący mogli sporządzić odwołanie, nie mogąc wcześniej formułować zarzutów wobec niejasnego rozstrzygnięcia. Postanowienie o wyjaśnieniu treści decyzji otrzymali 8 grudnia 2010 r. wnosząc odwołanie od decyzji 16 grudnia 2010 r., a więc w ocenie skarżących z zachowaniem terminu do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzja Marszałka Województwa L. z dnia [...] października 2010 r. została doręczona A. P. i J. P. w dniu 3 listopada 2010 r. z pouczeniem o trybie i terminie odwołania. Zatem termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 17 listopada 2010r., który to dzień był dniem powszednim (środa). Skarżący złożyli wniosek w trybie art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie treści decyzji i w tym trybie organ administracji wydał postanowienie z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawie wyjaśnienia treści decyzji. Skarżący żądając wyjaśnienia treści decyzji nie zgadzali się ze sformułowaniami organu określającymi prace prowadzone na przedmiotowej nieruchomości, jako będącą działalnością polegającą na eksploatacji kruszywa i kształtowaniem powierzchni terenu. Organ administracji w postanowieniu wyjaśniającym wskazał, że w obu sformułowaniach nie ma sprzeczności, gdyż dotyczą one tej samej działalności – wydobywania piasku. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze na taką działalność wymagana jest koncesja oraz, zgodnie z ustawą Prawo budowlane odpowiednie pozwolenie. Skarżący nie posiadali ani wymaganej koncesji, ani pozwolenia budowlanego. Skarżący dowodząc zachowanie terminu do wniesienia odwołania odwoływali się do treści art. 111 § 2 k.p.a., który to przepis określa termin do wniesienia odwołania jako biegnący od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na żądania wymienione w § 1 tego przepisu - strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Cytowany przepis art. 111 § 1 k.p.a. normuje dwa rodzaje czynności: uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia i uzupełnienie decyzji co do prawa odwołania albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tej kwestii. Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja zawierała pouczenie co do prawa wniesienia odwołania do właściwego organu określając jednocześnie właściwy termin wniesienia tego odwołania. Nie wymagała zatem ani uzupełnienia co do samego prawa do wniesienia odwołania, ani sprostowania co do trybu lub terminu jego wniesienia. A. P. i J. P. w swoim wniosku o wyjaśnienie treści decyzji, jak i organ administracji w postanowieniu będącym odpowiedzią na ten wniosek nie podnosili, by decyzja Marszałka Województwa L. nie była decyzją rozstrzygającą sprawę w całości, czyli by była to decyzja częściowa. W ocenie Sądu w składzie orzekającym jest niewątpliwe, że decyzja Marszałka Województwa L. była decyzją rozstrzygająca sprawę w całości, nie będąc w związku z tym decyzją częściową. Uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. będzie miało miejsce tylko wówczas, gdyby decyzja była niekompletna z widoczną niekompletnością rozstrzygnięcia sprawy przy porównaniu go z materiałem zawartym w aktach i wówczas uzupełnienie rozstrzygnięcia ma znamiona decyzji częściowej, a więc dopełniającej już istniejące załatwienie sprawy (por. J. Borkowski /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 s. 529 o s. 531). Tylko zatem w takiej sytuacji będzie miał zastosowanie przepis § 2 art. 111 k.p.a. stanowiący o innym, niż w art. 129 § 2 k.p.a., biegu terminu do wniesienia odwołania. Odwołując się w tym miejscu do treści wniosku skarżących o wyjaśnienie treści decyzji i do postanowienia organu administracji wyjaśniającego ową treść należy stwierdzić, że przedmiotowe postanowienie nie wprowadzało nowych treści do decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] października 2010 r. stanowiąc jedynie wyjaśnienie pojęć użytych w decyzji: "eksploatacja kruszywa naturalnego" i "kształtowanie powierzchni terenu" uznając brak sprzeczności pomiędzy obu sformułowaniami, jako dotyczących tej samej działalności wykonywanej na nieruchomości skarżących. Tak też zgodnie z żądaniem strony, w trybie art. 113 § 2 k.p.a., wyjaśniono te pojęcia użyte w decyzji, nie wprowadzając dodatkowych elementów, które można by, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., uznać za uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. W związku z powyższym należy uznać stanowisko skarżących za nietrafne co do okoliczności uzasadniających możliwość zastosowania art. 111 § 2 k.p.a. i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.