VII SA/Wa 437/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. A. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. skargę oddala Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. B. L. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] do czasu rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] listopada 2010 r., którym wystąpiła o wydanie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U nr 98, poz. 1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ww. samowoli budowlanej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. zawieszenie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych prawem a wymienionych enumeratywnie w ww. przepisie, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Na powyższe postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. zażalenie wniosła A. T. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na obrazie przepisów art. 12 k.p.a. poprzez przedłużanie prowadzonego postępowania administracyjnego, nieprzestrzeganie zasady szybkości i prostoty postępowania, która nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na obrazie przepisów art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie się do nakazu wydania decyzji o rozbiórce części obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, a tym samym naruszenie art. 6 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ administracji w razie wystąpienia jednej z podstaw wyliczonych w art. 97 § 1 k.p.a. jest obowiązany z urzędu zawiesić postępowanie. Wniosek B. L. z dnia [...] listopada 2010 r. stanowił dla organu pierwszej instancji impuls do dokonania oceny, czy zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. W przedmiotowej sprawie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Możliwe było więc zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie, B. L. która dopuściła się samowoli budowlanej wniosła do PINB dla [...] podanie o zawieszenie postępowania z uwagi na złożony w Urzędzie [...] - Wydział Architektury i Budownictwa dla [...] - wniosek o wydanie zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, że ww. zaświadczenie albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest dokumentem niezbędnym w procesie legalizacyjnym, zasadnym jest zawieszenie postępowania z uwagi na art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] WINB z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła A. T., dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 w z ust. 1 K.p.a. oraz. art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przyjęcie, że w niniejszej sprawie postępowanie powinno zostać zawieszone, a nie orzeczony nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, 2. przepisów postępowania administracyjnego polegające na obrazie przepisów art. 12 k.p.a. poprzez przedłużanie prowadzonego postępowania administracyjnego, nieprzestrzeganie zasady szybkości i prostoty postępowania, która nakazuje organom administracji publicznej działać szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (postanowienia) z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, stwierdzić należy, że nie narusza ono prawo. W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesił postępowanie. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego, jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, a między innymi mieć charakter ciągły tzn. toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania, aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Ciągłość postępowania jest istotnym czynnikiem zapewniającym możność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w granicach obowiązujących terminów. Zgodnie z § 1 art. 38 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę administracyjną bez zbędnej zwłoki, a zgodnie z treścią § 3 cytowanego artykułu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W § 1 art. 97 k.p.a. enumeratywnie zostały wyliczone obligatoryjne podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego: 1. śmierć strony, 2. śmierć przedstawiciela ustawowego, 3. utrata przez stronę lub jej przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych, 4. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1. postępowanie administracyjne jest w toku, 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej , a zagadnieniem wstępnym. Biorąc pod uwagę powyższe – w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, iż w postępowaniu legalizacyjnym do przeprowadzenia którego organ był zobowiązany treścią art. 48 Prawa budowlanego zagadnieniem wstępnym od rozstrzygnięcia którego zależy zgodne z prawem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest ocena zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zasadnie zwiesił [postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa – bowiem zaistniały przesłanki wymienione w/w przepisie. Przy czym, Sąd rozpoznając skargę w niniejszej sprawie nie podziela zarzutów skarżącej w zakresie rodzaju terminu jaki został określony w art. 43 ust. 3 Prawa budowlanego . Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. są w istocie przepisami prawa materialnego, lecz nie wszystkie terminy w nich zawarte są terminami prawa materialnego. Terminy prawa materialnego to te, które wynikają z przepisu prawa i zakreślają pewien okres czasu na dokonanie określonej czynności, z upływem, którego ustawa wiąże określone skutki, niekiedy konsekwencje. Termin wynikający z ust 3 art. 48 jest terminem procesowym wyznaczanym przez organ. Jego niedotrzymanie może rodzić konsekwencje wynikające z ust. 4 omawianego przepisu, jednak nic nie stoi na przeszkodzie temu aby organ administracji przedłużył termin, po zbadaniu wniosku inwestora w tym zakresie. Ustawodawca wprowadzając do przepisu art. 48 kolejne ust. od 2 do 5 na podstawie ustawy z dnia 23 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 ., Nr 80 poz. 718), która to zmiana weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r., a następnie dokonując dalszych zmian przepisu art. 48 na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r., Nr 93 poz. 888) z mocą obowiązująca od 31 maja 2004r. miał na celu złagodzenie skutków kategorycznych zapisów art. 48 w pierwotnej redakcji, celem doprowadzenia samowolnej budowy do stanu zgodnego z prawem, bez konieczności dokonywania rozbiórki, a następnie dopiero starania się o stosowne pozwolenie na budowę. Niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji przez inwestorów nie może być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku, skoro wyznaczony przez organ termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony na żądanie stron. Organ dysponuje zatem w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych skarżącego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.