II GSK 2081/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska (spr.) del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 434/11 w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 434/11, oddalił skargę W. A. (prowadzącego działalność gospodarczą pn. [...] w S.) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Dnia [...] maja 2010 r. w S. na ul. K. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego skontrolowali samochód ciężarowy marki [...], którym W. A. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonywał transport drogowy piasku. W wyniku ważenia stwierdzono, że nacisk na drogę drugiej podwójnej osi napędowej samochodu wynosił 17,15 t, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 2,65 t. Kontrolę udokumentowano protokołem nr [...]. Kierowca odmówił podpisania protokołu kontroli. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.d.p." i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.r.d." nałożył na W. A. karę pieniężną w kwocie 1.740 zł za udokumentowane protokołem kontroli drogowej naruszenie prawa, polegające na przekroczeniu przez pojazd strony dopuszczalnego nacisku osi na drogach, na których dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m. W odwołaniu od decyzji W. A. wskazał, że miejsce ważenia pojazdów nie było właściwie wypoziomowane, ponieważ ustawienie przyrządów pomiarowych w trakcie ważenia odbiegało od poziomu, czego dowodem jest sporządzona przez niego fotografia wagi. Skoro tak, to wynik ważenia samochodu przeprowadzonego podczas kontroli jest nieprawidłowy i nie może być podstawą wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na wezwanie organu odwoławczego, organ I instancji nadesłał wyjaśnienie, że w dniu kontroli drogowej wagi były prawidłowo ustawione w dołkach wagowych, które zostały oczyszczone przed wstawieniem tam wag. Poprawnie dokonano ważenia samochodu, co znajduje potwierdzenie w załączonej do wyjaśnienia notatce służbowej przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego i dokumentacji fotograficznej, obrazującej prawidłowe wypoziomowanie miejsca ważenia. Inspektor stwierdził, że w czasie ważenia kontrolowany nie robił zdjęć i nie można stwierdzić kiedy były wykonane przedłożone przez niego fotografie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i stwierdził, że przewoźnik w dniu kontroli nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Wyjaśnił, że obydwie wagi użyte do zważenia samochodu strony posiadały w dniu kontroli ważne świadectwa legalizacji ponownej (do dnia 31 marca 2011 r. i do dnia 31 stycznia 2012 r.), które przed dokonaniem ważenia okazano stronie. Pomimo że strona nie podpisała protokołu kontroli drogowej ma on walor dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone. W ocenie organu II instancji zdjęcia wag wykonane przez stronę nie dokumentują czynności ważenia skontrolowanego samochodu, ponieważ w toku kontroli drogowej nie były wykonywane żadne zdjęcia, natomiast strona nie przedstawiła dowodów mogących podważyć ustalenia kontroli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a." poprzez zaniechanie przez organ zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ dokładnie stanu faktycznego sprawy i art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w taki sposób, że podważono zaufanie obywatela do organów Państwa. Uzasadniając zarzuty argumentował, że organ nie wziął pod uwagę materiału dowodowego, w tym zdjęć wykonanych przez skarżącego i nie przeprowadzając zgłoszonych dowodów błędnie ustalił stan faktyczny w tej sprawie. Jego zdaniem proces ważenia skontrolowanego samochodu był nieprawidłowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko. Wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 41 ust. 4 i 5 u.d.p. wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t oraz wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, ustalone zostały rozporządzeniami Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 roku w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach (Dz. U. Nr 219, poz. 1860 i 1861). Drogi miejskie znajdują się poza ciągiem dróg wymienionych w tych rozporządzeniach. W realiach sprawy zastosowanie ma zatem art. 41 ust. 6 u.d.p., stanowiący, że drogi inne niż określone na podstawie ust. 4 i 5 stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Zgodnie natomiast z lp. 6 pkt 9 załącznika nr 2 do u.d.p. w przypadku podwójnej osi napędowej pojazdu silnikowego, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 i mniejszej niż 1,8 m dopuszczalna jest maksymalna suma nacisków osi do 14,5 t, co oznacza, że stwierdzona w skontrolowanym samochodzie suma nacisków osi wynosząca 17,15 tony, stanowi przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi pojazdu silnikowego na tej kategorii drogi o 2,65 tony. Przy czym stosownie do tego przepisu konsekwencją stwierdzonego naruszenia jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.740 zł. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzuty skargi kwestionujące ustalenia stanu faktycznego sprawy okazały się nietrafne, więc karę pieniężną w wymienionej wyżej kwocie i w oparciu o prawidłową podstawę prawną nałożono na stronę zasadnie. Sąd stwierdził, że przedstawione przez skarżącego fotografie nie podważają prawidłowości przeprowadzonych czynności kontrolnych utrwalonych w formie protokołu. Protokół zawiera informację, że na drodze obowiązywał nacisk do 8 t. Czynności kontrolne były przeprowadzone zgodnie z prawem, tj. pomiarów dokonano za pomocą wag przenośnych posiadających stosowną legalizację Urzędu Miar, przed rozpoczęciem czynności kontrolnych kierowca miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wag ze świadectwami legalizacji, został zapoznany z instrukcją ważenia a odczytu wskazań dokonano w jego obecności, miejsce w którym dokonano kontroli legitymuje się odpowiednim dokumentem z pomiaru pochylenia terenu. Ponadto na wniosek skarżącego będącego jednocześnie kierowcą kontrolowanego pojazdu przeprowadzono ponowny pomiar masy i nacisków osi, mieszczący się w granicach błędu określonego w protokole kontroli. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ciąg następujących po sobie, a wyżej opisanych czynności, potwierdzonych świadectwami legalizacji i protokołem nachylenia terenu oznacza, że kontrolerzy ważąc samochód nie dopuścili się uchybień, które mogłyby zakwestionować wynik pomiaru. Zważywszy, że sama czynność ważenia nie może podlegać odtworzeniu stwierdzić należy, iż dokonana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego weryfikacja czynności organu pierwszej instancji dokonana została w sposób prawidłowy. W postępowaniu przed organem II instancji dodatkowo została przedstawiona notatka służbowa dotycząca kontroli drogowej z dnia [...] maja 2010 r., a także dokumentacja fotograficzna miejsca wykonywania pomiarów, która koreluje z protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzje wydawane na podstawie wyżej wymienionych przepisów nie pozwalają na żadne "luzy" interpretacyjne. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie określone przepisami prawa, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Ustawa o drogach publicznych nie określa przesłanek wyłączających odpowiedzialność za omawiane naruszenia bądź prowadzących do jej ograniczenia. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje organ do wymierzenia kary. Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji nie naruszyły w tej sprawie przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 i 8 k.p.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy ani też przepisów prawa materialnego. II Skargę kasacyjną złożył W. A. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: I. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie zawierającego pełnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze na decyzję organu administracji oraz argumentacji popartej na uzasadnienie zarzutów, II. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji, w sytuacji gdy decyzja ta obarczona była następującymi naruszeniami: a) art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia wszystkich możliwych dowodów w sprawie, b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, c) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ administracji, z naruszeniem zasady uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo, ponieważ nie rozpoznał wszystkich, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów skargi. W skardze jest bowiem mowa o dowodach, które powinny być przeprowadzone przez organy administracji celem wyczerpującego ustalenia i wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazywał na przesłuchanie siebie w charakterze strony, przesłuchanie osoby skontrolowanej bezpośrednio po nim, materiał fotograficzny, dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy przeznaczona do ważenia pojazdów waga umożliwiała dokonanie prawidłowego pomiaru nacisku osi samochodu na drogę. Do tych kwestii Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zatem przyjął za ustalony nieprawidłowy stan faktyczny sprawy. Sąd błędnie zaakceptował działanie organu polegające na przyjęciu stanu faktycznego tylko w oparciu o dowody zgromadzone przez organ (m.in. o protokół kontroli), a nie dopuścił przeciwdowodów proponowanych przez skarżącego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną powyższe prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że postępowanie dowodowe w tej sprawie było przeprowadzone jednostronnie i nieobiektywnie. Pomijanie przez organy administracji wniosków dowodowych skarżącego czyni iluzorycznym wypełnianie przez organy obowiązku w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Co więcej, w demokratycznym państwie prawnym musi być możliwe podważenie ustaleń kontroli drogowej. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2013 r. wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej powinno być umorzone, bowiem ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222 r., poz. 1321) dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca p.r.d." zmieniono przepisy ustawy o drogach publicznych, a mocą art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d., postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej dotyczącej przejazdu pojazdu nienormatywnego umarza się jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nie przekracza dopuszczalnej wielkości, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu przy przewozie ładunków sypkich oraz drewna. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że powołana w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. ustawa zmieniająca p.r.d. weszła w życie 19 stycznia 2012 r., natomiast postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej zostało zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. tj. blisko dwa lata przed wejściem w życie nowych uregulowań. Nie ma zatem możliwości zastosowania w sprawie, która na etapie administracyjnym została zakończona wcześniej niż wprowadzona zmiana prawa, art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej p.r.d. nakazującego umorzenie postępowania. Umorzeniu na mocy powołanego przepisu podlegają postępowania będące w toku w chwili wejścia w życie ustawy, nie dotyczy to jednak postępowań zakończonych. Istotnie, gdyby orzeczenie administracyjne uległo uchyleniu na skutek kontroli sądowej, postępowanie administracyjne, "otworzyłoby się" na nowo i zostałoby umorzone. Jednak, aby tak się stało, sąd musiałby stwierdzić, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia prawa, powodującego konieczność jej uchylenia. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach skargi kasacyjnej takich naruszeń nie stwierdził. Stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą błędnej akceptacji przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie przeprowadzone było wadliwie. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8, 10, 75 § 1 k.p.a. uznać należy za nieuzasadnione. W sprawach dotyczących kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym okolicznością kluczową jest stwierdzenie przekroczenia przez pojazd dopuszczalnych nacisków na osie. Okoliczność ta stwierdzona może być w jeden tylko sposób tj. poprzez ważenie udokumentowane protokołem kontroli. Ważenie odbywa się w przygotowanych do tego miejscach, których cechy istotne z punktu widzenia rzetelności ważenia określone są w protokole nachylenia terenu sporządzonym przez geodetę uprawnionego. Protokół ten jako dokument urzędowy jest dowodem tego co jest w nim urzędowo poświadczone. Ważenie dokonywane jest przy użyciu wag, których świadectwa legalizacji zostały okazane kontrolowanemu kierowcy. Świadectwa te są także dokumentami urzędowymi i potwierdzają prawidłowy stan wag i rzetelność ich wskazań. Z protokołu kontroli w sprawie niniejszej wynika, że ważenie miało miejsce dwukrotnie i w obecności skarżącego, który był pouczony o przebiegu ważenia. Kontrolowanemu okazano dokumenty dotyczące legalizacji wag i protokół nachylenia terenu. Protokół ważenia jest dokumentem urzędowym i jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach wskazywał na znaczenie dowodowe dokumentu urzędowego jakim jest protokół kontroli, który obrazuje stan faktyczny później trudny do odtworzenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 89/08, wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II GSK 291/08, wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 810/08). Skarżący, co prawda nie podpisał protokołu, ale na protokole brak jakiejkolwiek adnotacji o przyczynie braku podpisu, ani też zastrzeżenia, co do wadliwego przebiegu ważenia. Przeciwko treści dokumentu jakim jest protokół kontroli, może być prowadzony przeciwdowód. Jednak w sprawie niniejszej takich przeciwdowodów brak. Nie może stanowić takiego dowodu fotografia fragmentu wagi dołączona do odwołania nie zawierająca datownika, w szczególności wobec oświadczeń inspektora, że w czasie ważenia nie były robione zdjęcia. W istocie nie wiadomo kiedy fotografia była wykonana, a w szczególności, czy w trakcie ważenia. Skarżący podnosił, że przy ważeniu był obecny inny kierowca, jednak nie podał jego danych, zatem z informacji takiej nic nie wynika. Oczywiście ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji, jednak organ dowiódł okoliczności uzasadniających nałożenie kary, zaś skarżący niczego innego nie dowiódł, ani nie wskazał konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. W tym stanie rzeczy, wobec treści opisanych wyżej dokumentów urzędowych, brak podstaw aby przyjąć, że ustalenia poczynione na ich podstawie były błędne. Nie są wobec tego trafne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi mimo wadliwości postępowania dowodowego. Wadliwości postępowania dowodowego nie zostały wykazane, a wobec braku przeciwdowodów co do prawidłowości ważenia, poczynione ustalenia należało uznać za prawidłowe. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada wymogom ustawowym i wbrew zarzutom skargi Sąd ten ustosunkował się do zarzutów skargi i wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty kasacyjne należy uznać za nieusprawiedliwione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.