III SA/Kr 808/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia 20 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane Zaskarżoną przez A. H. decyzją z dnia 20 maja 2010r. znak [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.) w związku z 11 a ust.2 pkt 1, art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( teks jednolity Dz.U. Nr 12, poz. 68 z 2009 r.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr.241, poz. 2033) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] 2010 r. Nr [...] o utracie przez A. H. z dniem 15.01.2010r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] 2008r. Nr [...] znak [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej zmienił decyzję Nr [...] Komendanta Rejonowego PSP z dnia [...] 1998r. w sprawie przyznania równoważnika za brak lokalu z dniem 1 stycznia 1998r. w wysokości 50% stawki dziennej dla A. H. w ten sposób, że z dniem 16 sierpnia 2008r. przyznał mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wg 100% stawki dziennej obowiązującej w resorcie MSWiA zgodnie z § 4 pkt 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 241, poz. 2033). W dniu 28 stycznia 2010r. A. H. złożył oświadczenie mieszkaniowe , że od dnia 15.01.2010r. zamieszkuje wraz z członkami rodziny w lokalu mieszkalnym w B przy ul. A na podstawie umowy najmu zawartej w dniu 15.01.2010r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] 2010r. znak [...] wydaną na podstawie art. 78 ust. 1, 79 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej orzekł o utracie przez A. H. z dniem 15.01.2010r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uzasadniając decyzję, zauważył, że okoliczność, iż skarżący dysponuje tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, gdyż zajmuje lokal przy ul. A w B na podstawie umowy najmu przesądza o jego braku uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny za brak lokalu przysługuje w sytuacji gdy strażak lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. W tym znaczeniu przesłanka z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ustała z dniem 15.01.2010r., skutkiem czego decyzja nr [...] Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] 2008r. stała się bezprzedmiotowa. Odwołując się od powyższej decyzji, A. H. podniósł, że w rozumieniu ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nadal nie posiada lokalu mieszkalnego. Mieszkanie, które zajmuje ma powierzchnię 35,1 m kw, w tym 19 m kw to powierzchnia dwóch pokoi. W ten sposób nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych jego trzyosobowej rodziny. Zgodnie z przepisami w/w ustawy przysługuje mu lokal mieszkalny o powierzchni pokoi od 21 m kw do 30 m kw. Przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na niespełnienie przez zajmowane przez niego mieszkanie norm powierzchniowych. Skarżący zauważył też, że przedstawione przez niego rozumienie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego znajduje zastosowanie na gruncie spraw funkcjonariuszy Straży Granicznej i Policji. Ponadto, pozbawienie go prawa do równoważnika spowodowało znaczne pogorszenie sytuacji materialnej rodziny. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wydał opisaną na wstępie decyzję, w której nie zgodził się z wykładnią przedstawioną w odwołaniu. Wyjaśnił, że według art. 78 ust. l cyt. ustawy o PSP strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam, lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego bądź domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. W przedmiotowej sprawie skarżący wskazał w oświadczeniu mieszkaniowym, iż posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w postaci umowy najmu zawartej z dniem 15 stycznia 2010 r. na czas nieoznaczony. Analiza zapisów art. 78 cyt. ustawy o PSP wskazuje, iż podstawą utraty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest m.in. posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W powyższym artykule brak jakiegokolwiek odniesienia do norm zaludnienia, w przeciwieństwie do art. 76 ust. 3 oraz 77 gdzie ustawodawca wyraźnie wskazuje jako przesłankę przydzielenia lokalu mieszkalnego czy też określenia wysokości równoważnika za remont lokalu uwzględnienie norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny. Także w przypadku przyznania funkcjonariuszowi PSP pomocy mieszkaniowej na zakup lokalu mieszkalnego, przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 18.11.2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. nr 241poz. 2034) w §3 ust. l wyraźnie uzależniają wysokość pomocy finansowej od liczby norm zaludnienia. Analiza treści tych przepisów, wskazuje, iż wolą ustawodawcy było uwzględnianie norm zaludnienia jedynie w przypadku pomocy mieszkaniowej, przyznawania równoważnika za remont lokalu oraz przy przydziale lokalu mieszkalnego. Ustawowe prawo do lokalu nie jest tożsame z uprawnieniem prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący w obecnej sytuacji faktycznej (przy przyjęciu, iż wynajmowany przez niego lokal nie spełnia norm zaludnienia) zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego oraz do pomocy mieszkaniowej na zakup lokalu mieszkalnego. Organ zwrócił uwagę, iż nie będzie mu przysługiwał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, a jedynie w świetle art. 77 cyt. ustawy o PSP równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego (z uwzględnieniem przysługujących norm zaludnienia). Organ nadmienił też, iż także na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o PSP oraz wydanych do niej rozporządzeń (rozporządzenie MSWiA z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom PSP za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu /Dz.U. Nr 51, poz. 235 ze zm./, rozporządzenia MSWiA z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom PSP równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu /Dz.U. Nr 15 poz. 67 ze zm./) ustawodawca nie przewidywał by normy zaludnienia stanowiły przesłankę przyznawania równoważnika za brak lokalu Niezasadnym jest w ocenie organu odwoławczego analogiczne stosowanie do równoważnika za brak lokalu przepisów regulujących równoważnik za remont lokalu. Są to bowiem nieporównywalne uprawnienia. Odmienne były i są zasady obliczania przysługujących strażakom równoważników: stawka równoważnika za remont lokalu stanowi iloczyn stawki pieniężnej za metr kwadratowy należnej powierzchni mieszkalnej rocznie, natomiast równoważnik za brak lokalu przelicza się biorąc pod uwagę określoną stawkę dzienną. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej stała się przedmiotem skargi A. H. do Sądu, w której wniósł o uchylenie decyzji tego organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił im naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niespójność pomiędzy uzasadnieniem prawnym a rozstrzygnięciem i uzasadnieniem faktycznym, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności, które zostały udowodnione i które mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, naruszenie art. 7, 8, 9 i 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu prawnego i faktycznego, przez co sprawa została załatwiona w sposób nieuwzględniający słusznego interesu obywateli, nieuwzględnienie art. 74 ust. 1, 76 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz błędną interpretację art. 78 ust. 1 tej ustawy. Uzasadniając skargę, A. H. powołał się na przepisy art. 74 ust. 1 i 76 ust. 2 w/w ustawy, które regulują prawo strażaka do lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej a także przysługujące strażakowi normy zaludnienia wynoszące od 7 do 10 m kw powierzchni mieszkalnej. Dodał, że w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej używane są dwa zwroty: przysługujący tytuł prawny" (art. 77 ust. 1, 78 ust. 1) oraz "tytuł prawny" (art. 83 ust. 1 pkt 3 i 8). "Przysługujący tytuł prawny" jest pojęciem węższym i oznacza decyzję administracyjną o przydziale lokalu mieszkalnego o odpowiednich parametrach oraz zawartą z właścicielem lub zarządcą przydzielonego lokalu mieszkalnego umowa najmu. "Przysługujący tytuł prawny" daje gwarancję , że "posiadany lokal mieszkalny na podstawie przysługującego tytułu prawnego" jest o odpowiednich parametrach, w tym powierzchni mieszkalnej i dający gwarancję stałości posiadania tego mieszkania, gdyż jego ewentualna utrata jest ściśle określona przez w/w ustawę. W myśl tego skarżący uznaje, że nadal nie posiada lokalu mieszkalnego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego. Mieszkanie, które obecnie zajmuje ma powierzchnię 35,1 m kw, w tym 19 m kw to powierzchnia dwóch pokoi. Mieszkanie to nie zaspokaja zatem potrzeb mieszkaniowych jego trzyosobowej rodziny. W związku z tym, że nie otrzymał mieszkania na podstawie przydziału decyzja administracyjną, nie korzystał również z pomocy mieszkaniowej oraz lokal, który obecnie zamieszkuje nie spełnia przysługujących mu norm powierzchniowych uważa, że nadal ma uprawnienie do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skarżący zauważył też, że w decyzji organu odwoławczego za podstawę prawną podaje się m.in. § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r., który stanowi o wypłacie równoważników. W ten sposób rozstrzygnięcie jest niespójne z uzasadnieniem, w którym mowa o braku uprawnienia skarżącego do równoważnika. Ponadto organ ten powołał w uzasadnieniu nieobowiązujące już przepisy prawne, co w sumie należy uznać za rażące naruszenie art. 7, 8 i 9 oraz art. 107 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie i zauważając, że jedyną podstawą utraty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest posiadane tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do norm zaludnienia, w przeciwieństwie do art. 76 ust. 3 i 77 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazuje jako przesłankę przydzielenia lokalu mieszkalnego czy też określenia wysokości równoważnika za remont lokalu uwzględnienie norm zaludnienia przysługujących strażakom oraz członkom jego rodziny. Skoro ustawodawca nie odniósł się wprost do norm zaludnienia w przypadku równoważnika za brak lokalu mieszkalnego to brak dokonywania odmiennej wykładni przepisów. Co do odwoływania się przez organ drugiej instancji do poprzednio obowiązujących przepisów, organ zaznaczył, że stanowiło to jedynie potwierdzenie, że obecne regulacje stanowią kontynuację wcześniejszych zapisów prawnych, w których analogicznie nie przewidywano wymogu spełnienia norm zaludnienia jako przesłanki branej pod uwagę przy przyznawaniu równoważnika za brak lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.169/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołana podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny, natomiast zagadnieniem spornym jest wykładnia przepisu art.78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej, który reguluje problematykę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z powołanym art.78 ust.1 ustawy. Strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art.75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art.82 ust.5 . Zdaniem organu podstawą utraty równoważnika jest zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, natomiast nie ma prawnego znaczenia kwestia zachowania norm zaludnienia. Zdaniem organu skarżący w obecnej sytuacji zachowuje prawo lokalu mieszkalnego oraz do pomocy mieszkaniowej na zakup lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie nie podziela stanowiska organów co do przeprowadzonej wykładni tego przepisu. Przede wszystkim należy zauważyć, że art.78 ust.1 ustawy nie można interpretować bez uwzględnienia pozostałych przepisów Rozdziału 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej , który to rozdział reguluje wszelkie formy pomocy mieszkaniowej. Ustawodawca wskazał zatem, że realizacji prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo strażaka mianowanego do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu mieszkalnego należącego do jednego z zasobów będących w dyspozycji podmiotów wskazanych w art.76 ust.1 ustawy, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe formy, które mają charakter świadczeń pieniężnych. Omawiany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określona kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali o których mowa w art. 76 ust.1 ustawy i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. z art.74 ustawy. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że strażakowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 81 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez strażaka lub jego małżonka , w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego ( art.81 pkt 2 ustawy ). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy strażak jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 76 ustawy mu nie przydzielono, to nie można odmówić równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie lokalu nieoodpowiadającego przysługującym strażakowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy strażakowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobów określonych w art.76 , Wówczas strażakowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art.78 ustawy. Powyższa wykładnia przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zgodna jest z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009r. podjętą w składzie siedmiu sędziów sygn. akt I OPS 7/09 w której Naczelny Sąd Administracyjny rozważając analogiczny problem jaki powstał na tle przepisów ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej wyraził pogląd, że funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jeżeli jego małżonek ( on sam) nabył z tytułu spadkobrania udział w domu mieszkalnym, w którym zamieszkuje, a zajmowana przez niego część domu nie zapewnia mu przysługujących norm zaludnienia. Drugim zagadnieniem na które należy zwrócić uwagę, to czy zawarte w art.78 ust.1 ustawy sformułowanie " nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego " można interpretować jako posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu lub domu. Jest rzeczą oczywistą, że tytuły prawne do lokalu mieszkalnego mogą mieć bardzo różnorodny charakter prawny (np. praw rzeczowych takich jak : prawo własności, czy też ograniczonych praw rzeczowych np spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, użytkowania, służebności , praw obligacyjnych np. użyczenia, najmu. Szczególnie co do najmu należy mieć na uwadze, że pozycja najemcy jest bardzo zróżnicowana w zależności, czy wynajmującym są osoby fizyczne, czy też gmina lub inne publiczne podmioty do zasobu których należy wynajmowany lokal ) Może budzić wątpliwości, czy ustawodawca posługując się ogólnym sformułowaniem przysługującego tytułu prawnego miał na uwadze jakikolwiek tytuł prawny. Taka wykładnia powodowałaby, że trudno było wskazać osobę, która zajmuje lokal nie posiadając żadnego tytułu prawnego, o nieposiadaniu tytułu prawnego można by mówić tylko wówczas gdyby doszło do zajęcia lokalu mieszkalnego w wyniku czynu niedozwolonego. W rozpoznawanej sprawie skarżący, który wcześniej zamieszkiwał w domu stanowiącym własność rodziców i pobierał równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego, również posiadał określony tytuł prawny (np. użyczenia, użytkowania) na podstawie którego zamieszkiwał. Stąd też użyte przez ustawodawcę pojęcie przysługujący tytuł prawny, nie może być rozumiane jako jakikolwiek tytuł prawny będący podstawą do zamieszkania w danym lokalu, lub domu, ale tytułu , który daje prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym, a nie tylko możliwość faktycznego z niego korzystania, na skutek prawa pochodnego od innego mocniejszego prawa no. prawa własności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane oparto na podstawie art. 152 ustawy powołanej wyżej.