I SA/Wa 398/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezydent W. zmienił swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w części dotyczącej okresu pobierania przez A. S. zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne i ustalił ten okres do dnia [...] marca 2010 r.; uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz uznał, że zasiłek stały wypłacony ww. w okresie od [...] marca 2010 r. do [...] lipca 2010 r. w łącznej wysokości [...] złotych jest świadczeniem nienależnie pobranym podlegającym zwrotowi. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent W. przyznał A. S. od dnia [...] lutego 2009 r. do odwołania świadczenie z pomocy społecznej w formie: zasiłku stałego w wysokości [...] złotych miesięcznie (za okres od [...] do [...] lutego 2009 r. zasiłek ten wynosił [...] złote) oraz opłacania składki zdrowotnej od przyznanego świadczenia. Decyzja ta została w dniu [...] sierpnia 2010 r. zmieniona decyzją Prezydenta W. w części dotyczącej okresu na jaki pomoc społeczna została przyznana, w ten sposób, że okres pobierania zasiłku i opłacania składki zdrowotnej został określony do dnia [...] lipca 2010 r. W okresie od dnia [...] marca 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. A. S. przebywała na terenie R.. Okoliczność pobytu poza granicami kraju potwierdzona została po jej powrocie do Polski. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 5 pkt 1, art. 98, art. 104 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s.") Prezydent W. orzekł: o zmianie swojej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. w ten sposób, że okres pobierania zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne ustalił do dnia [...] marca 2010 r.; o uchyleniu w całości własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Jednocześnie Prezydent W. uznał zasiłek stały wypłacony w okresie od [...] marca 2010 r. do [...] lipca 2010 r. za świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ, powołując się na treść art. 5 pkt 1 u.p.s., wskazywał, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ zaś A. S. w okresie od [...] marca do [...] lipca 2010 r. nie przebywała w Polsce to nie miała zdaniem organu w tym okresie prawa do pomocy społecznej, a tym samym zasiłek stały wypłacony w czasie jej pobytu poza granicami kraju, stosownie do art. 6 pkt 16 u.p.s., stanowi świadczenie nienależne, podlegające zwrotowi. Od decyzji tej A. S. wniosła odwołanie, podnosząc, iż w R. przebywała w ważnych sprawach rodzinnych, a o wyjeździe informowała pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Do załatwienia swoich spraw upoważniła notarialnie osobę trzecią, z którą przez cały okres pobytu w R. utrzymywała kontakt telefoniczny. W tej sytuacji uważa ona za krzywdzącą decyzję nakazującą jej zwrot wypłaconego zasiłku. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] października 2010 r. Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, iż w okresie pobytu odwołującej się poza granicami kraju wypłacony jej zasiłek był świadczeniem nienależnym. Cele jakie przyświecały jej podróży nie mają przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Żadne bowiem okoliczności nie dają podstawy do wypłaty zasiłku stałego osobie, która opuściła teren RP. O zamiarze wyjazdu za granicę strona powinna zaś z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym powiadomić pisemnie Ośrodek Pomocy Społecznej aby umożliwić podjęcie decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że zasiłek stały wypłacony A. S. w okresie od [...] marca do [...] września 2010 r. jest bezspornie świadczeniem jej nienależnym, a zatem podlegającym zwrotowi, zaś decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem i nie jest możliwe jej uchylenie. Na powyższą decyzję A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej obszernym uzasadnieniu przedstawiała przyczyny jakie spowodowały jej wyjazd do R. (związane z podejmowanymi przez nią działaniami zmierzającymi do podważenia przedłożonego w toku postępowania spadkowego, przez córkę jej zamarłego męża, świadectwa ustalenia ojcostwa), wskazywała na informowanie pracownika OPS o zamiarze wyjazdu oraz nieuprzedzenie jej, że wyjazd za granicę będzie wiązał się z utratą prawa do zasiłku. W tej sytuacji decyzję nakazującą zwrot wypłaconego zasiłku uważa ona za krzywdzącą. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2010 r., nr [...], Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r.. którą organ ten zmienił swoją decyzję z [...] marca 2009 r. o przyznaniu A. S. zasiłku stałego w części dotyczącej okresu, na który ten zasiłek został przyznany (poprzez jego skrócenie do dnia [...] marca 2010 r.) oraz uchylił w całości własną decyzję z [...] sierpnia 2010 r., ustalającą pierwotnie okres pobierania świadczenia do dnia [...] lipca 2010 r. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie Prezydent W. ocenił, że przyznane skarżącej świadczenie, obejmujące okres od [...] marca 2010 r. do [...] lipca 2010 r., było świadczeniem nienależnym, w związku z powyższym zaistniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s."). Jednocześnie organ pierwszej instancji orzekł, że nienależnie wypłacony zasiłek (w łącznej kwocie [...] złotych), stosownie do art. 98 u.p.s., podlega zwrotowi. Na wstępie wskazać należy, że Sąd podziela ocenę organów, iż zasiłki stałe wypłacone za okres od [...] marca do [...] lipca 2010 r. stanowiły świadczenia nienależne w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Bezsporne jest bowiem, że w ww. okresie skarżąca przebywała poza granicami Polski. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z akt sprawy nie wynika również, wbrew temu co obecnie twierdzi A. S., by o swoim wyjeździe poinformowała ona organ, który wydał decyzję o przyznaniu jej zasiłku, mimo, iż taki obowiązek nakładał na nią art. 109 powołanej ustawy, zobowiązujący beneficjentów pomocy społecznej do niezwłocznego poinformowanie organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Okoliczność ta nie uprawniała jednak organu do uchylenia oraz zmiany własnych decyzji przyznających świadczenie w sposób jaki dokonał tego Prezydent W. w decyzji z [...] października 2010 r. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjna przyznającą świadczenie z pomocy społecznej zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Można także zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art., 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyć strony nie wymaga jej zgody. Uzyskanie świadczenie nienależnego objęte jest wprawdzie hipotezą normy prawnej zawartej w ww. przepisie, jednakże nie oznacza to, że w oparciu o tą regulację organ może wyeliminować decyzję przyznającą świadczenia z pomocy społecznej ze skutkiem sięgającym wstecz. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu nie są bowiem decyzjami deklaratoryjnymi, a więc potwierdzającymi zaistniały stan, lecz mają charakter konstytutywny, tj. kreują one od dnia wydania nową sytuację prawną. Na taki charakter decyzji jednoznacznie wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w redakcji przepisu art. 106 ust. 5 zwrotami "uchyla" i "zmienia", które oznaczają odmienne od dotychczasowego ukształtowanie na przyszłość praw strony do świadczeń z pomocy społecznej, poprzez modyfikacje ich zakresu lub ich odebranie. Ocena ta znajduje także potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia NSA z 11.08.2010 sygn. akt I OSK 654/10, Lex nr 737506; wyroki WSA z 14.01.2010 sygn. akt III SA/Kr 274/09, Lex nr 554204, z 18.03.2010 r, sygn. akt I SA/Wa 43/10). Konstytutywny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. wyklucza więc możliwość wyeliminowania lub modyfikacji w tym trybie decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od dnia w którym zaistniały okoliczności uprawniające organ do oceny, że wypłacone świadczenie było nienależnym. Skoro zatem wydawana na podstawie ww. przepisu decyzja administracyjna (jako akt o charakterze konstytutywnym) może swoim zakresem objąć jedynie prawo strony do zasiłku stałego w okresie po jej wydaniu, to tym samym decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r., sięgająca swoim zakresem do zasiłku stałego pobranego przez skarżącą w okresie od [...] marca do [...] lipca 2010 r. (poprzez skrócenie do dnia [...] marca 2010 r okresu na jaki prawo do zasiłku zostało przyznane), jak również decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy, naruszyły art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego wadliwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy i już z tego tylko względu decyzje te nie mogły się ostać. Z kolei orzeczenie o obowiązku zwrotu przez A. S. nienależnie pobranego w okresie od [...] marca do [...] lipca 2010 r. zasiłku stałego, nie zostało, w ocenie Sądu, poprzedzone właściwie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, a tym samym podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą umożliwiającą obciążenie beneficjenta pomocy społecznej obowiązkiem zwrotu pobranego uprzednio świadczenia pieniężnego jest art. 98 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Przywołany w zdaniu drugim cytowanego przepisu artykuł 104 ust. 4 u.p.s. stanowi, że w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Norma zawarta w tym przepisie wiąże się ściśle z określoną w art. 100 ust. 1 powołanej ustawy dyrektywą kierowania się w postepowaniach w sprawach świadczeń z pomocy społecznej przez organy orzekające dobrem osób korzystających z tej pomocy i ochroną ich dóbr osobistych. Z uregulowań tych wynika zatem spoczywający na pracowniku socjalnym, obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, jak również obowiązek poinformowania o prawie do wystąpienia z takim wnioskiem samej strony. Zwłaszcza jeżeli w danej sprawie zaistnieją okoliczności szczególne, do których ustawodawca zalicza przykładowo sytuację, gdy zwrot wydatków stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Tymczasem z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, jak również lakonicznych uzasadnień decyzji wydanych przez organy obu instancji nie wynika, aby pracownik socjalny rozważał możliwość wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Brak jest również jakiejkolwiek informacji świadczącej o tym, że o możliwości wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pouczona została skarżąca, której w świetle ww. przepisu uprawnienie takie również przysługiwało. To zaś oznacza, że rozstrzygnięcie nakładające na A. S. obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia nie zostało poprzedzone właściwie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, a tym samym wydane ono zostało z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 ust. 4 oraz art. 98 ustawy o pomocy społecznej, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić przy tym należy uwagę organowi pierwszej instancji, iż zmiana lub uchylenie pierwotnej decyzji przyznającej określone świadczenie finansowe z pomocy społecznej nie pozostaje w żadnym związku z rozstrzygnięciem w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a tym samym nie warunkuje możliwości wszczęcia postępowania i nałożenia na beneficjenta obowiązku jego zwrotu (vide wyrok NSA z 11.08.2010 sygn. akt I OSK 654/10, Lex nr 737506). Postępowanie w tym zakresie jest bowiem odrębnie prowadzonym postepowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji przewidzianej w art. 104 ust. 3 u.p.s. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przede wszystkim rozważy, czy w realiach niniejszej sprawy nałożenie na stronę obowiązku jego zwrotu nie będzie stanowiło nadmiernego jej obciążenia lub czy nie będzie niweczyło skutków przyznanej stronie pomocy. Stanowisko zaś swoje właściwie uzasadni, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.