II SA/Gd 284/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi A Spółka akcyjna w na decyzję Wojewody z dnia 24 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 lipca 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz A Spółka Akcyjna w kwotę 757 zł. (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 lipca 2010 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. oraz na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 1 września 2006 r.), dalej jako U.p.b. nie uwzględnił wniosku spółki A o zmianę decyzji z dnia 9 czerwca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego B3 z podziemnym parkingiem na działce nr [...] przy ul. W. w G. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 18 czerwca 2010 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego załączonego do wniosku poprzez doprowadzenie projektu antresoli budynku B3 do zgodności z definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dalej jako rozporządzenie MI. Czynności te miały zostać wykonane do dnia 9 lipca 2010 r., lecz pomimo upływu terminu nie zostały wykonane. W odwołaniu spółka A zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 U.p.b. oraz art. 8 i 9 k.p.a. W przekonaniu odwołującej się naruszenie tych przepisów wynika z błędnego przyjęcia, że projekt budynku załączony do wniosku o pozwolenia na budowę nie jest kompletny i wymaga uzupełnienia, podczas gdy w rzeczywistości tak nie jest. Zdaniem odwołującej się, zgodnie z przywołanym już § 3 pkt 16 rozporządzenia MI, zaprojektowanie łazienki w przestrzeni poddasza nieużytkowego nie zmienia tego poddasza w kondygnację. W projekcie budynku nr 3 łazienka na poddaszu nieużytkowym jest dodatkową łazienką, poza podstawowym programem mieszkania, do którego przynależy. Jej dostępność z antresoli pomieszczenia poniższej kondygnacji nie zmienia statusu tejże łazienki jako fragmentu poddasza bez pomieszczeń na pobyt ludzi, nie stanowi więc kondygnacji budynku. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania odwołującą się wskazała, że sama decyzja dotknięta jest wadą, gdyż ani w niej, ani w poprzedzającym ją postanowieniu nie wskazano na czym ma polegać niezgodność z przepisami, na którą powołuje się organ, który ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że projekt antresoli musi zostać doprowadzony do zgodności z zapisem jej definicji, nie wskazał natomiast jak interpretuje zawartą w rozporządzeniu definicję antresoli i dlaczego przedłożony przez skarżącego projekt jej nie odpowiada. Zaniechanie organu w tym przedmiocie uniemożliwiło odwołującej się wykonanie obowiązku. Wojewoda decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 U.p.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powołał się na stan faktyczny zgodnie z którym inwestor ma zamiar zmienić zatwierdzony projekt budowlany wydzielając stałymi przegrodami z przestrzeni antresoli pomieszczenia łazienek. Wyjaśnił też, że na terenie, gdzie planowana jest inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy C. – W. rejon ulic S., W. zatwierdzony Uchwałą nr [...]Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr [...]) oznaczony symbolem 08MW2, dopuszczający zabudowę wielorodzinną niską, do 4 kondygnacji. Następnie organ II instancji stwierdził, że projekt zamienny antresoli jest niezgodny z treścią wyżej wymienionego planu miejscowego i wymaganiami przepisów § 3 pkt 19 rozporządzenia MI, gdyż miejsca w których zaprojektowano pomieszczenia sanitarne (w obrębie przestrzeni antresoli) nie spełniają definicji antresoli, co z kolei oznacza, że zamiast antresoli budynek będzie miał dodatkową piąta kondygnację. W opinii Wojewody antresola musi spełniać jednocześnie wszystkie warunki zawarte w cytowanym powyżej rozporządzeniu, a mianowicie: przestrzeń antresoli musi znajdować się nad wydzielającym kondygnację lub pomieszczenie (w tym poddasze użytkowe) stropem pośrednim; powierzchnia antresoli musi być mniejsza niż powierzchnia kondygnacji lub pomieszczenia, z którego została wydzielona, w tym również poddasza użytkowego; musi być także niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego została wydzielona. Spełnienie jednocześnie wszystkich warunków daje możliwość nie wliczania powierzchni antresoli do powierzchni użytkowej lokalu i budynku oraz oznacza, że nie stanowi ona odrębnej kondygnacji, gdyż musi być wydzielona z kondygnacji lub pomieszczenia. Tymczasem w niniejszej sprawie z poddasza użytkowego wydzielono przestrzeń, która może być przeznaczona na pobyt ludzi i z której istnieje dostęp do wydzielonych łazienek. Zdaniem odwołującej się spółki pomieszczenia te nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tymczasem pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi definiowane są w cytowanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury jako pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi powyżej 4 godzin i spełniające szereg warunków technicznych, w tym są wydzielone przegrodami o odpowiedniej termoizolacyjności cieplnej, są ogrzewane i zapewniają normatywną temperaturę w pomieszczeniu, mają zapewnioną odpowiednią wymianę powietrza poprzez zastosowanie wentylacji grawitacyjnej lub mechanicznej itp.. Organ odwołał się też do definicji mieszkania zawartej w rozporządzeniu, przez które należy rozumieć ,,zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego". Zdaniem Wojewody ustawodawca wprowadzając pojęcie mieszkania wskazał wyraźnie na fakt, iż wszystkie pomieszczenia będące w obrębie wyodrębnionego lokalu mieszkalnego zarówno mieszkalne (np. sypialnia, pokój dzienny, itd.) jak i pomocnicze (łazienka, wc, kuchnia, garderoba itp.) muszą spełniać warunki wymagane dla pomieszczeń na stały pobyt ludzi. Ustalenia powyższe pozwoliły organowi II instancji na przyjęcie, iż skoro planowana antresola przedzielona jest przegrodami, wydzielającymi konkretne pomieszczenia, a w tym przypadku są to dodatkowe łazienki dostępne z antresoli, a zatem przeznaczone na pobyt ludzi, to stanowi sama w sobie oddzielną kondygnację naziemną. Oznacza to, że projektowany budynek posiada dodatkową piątą kondygnację co stanowić będzie naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła spółka A zaskarżając decyzję Wojewody w całości i zarzucając organom naruszenie § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia MI, polegające na wadliwym rozumieniu pojęcia kondygnacji i błędnym przyjęciu, iż kondygnacja nie musi być wydzielona trwałymi przegrodami, ale może być wydzielona liniami umownymi. Zdaniem skarżących wadliwe rozumienie pojęcia kondygnacja polegało również na przyjęciu, że warstwa osłaniająca izolację cieplną stropu (pokrycie dachowe) będąca jedną płaszczyzną, może być jednocześnie górną granicą dla dwóch "autonomicznych kondygnacji" tego samego budynku. Równie błędne było przyjęcie, że antresola, na której ściankami działowymi wydzielono pomieszczenie łazienki staje się autonomiczną kondygnacją budynku. Wreszcie nieuprawnione jest utożsamianie pojęcia poddasze z pojęciem antresoli, podczas gdy są to pojęcia znaczeniowo rozdzielne. Powyższe uchybienia w konsekwencji doprowadziły do naruszenia art. 35 ust. 3 U.p.b. oraz art. 4 U.p.b. poprzez odmowę wydania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i naruszenie zasady wolności budowlanej poprzez formalistyczne i wadliwe interpretowanie przepisów wykonawczych. Zdaniem skarżącej powyższe wady stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę spółka wskazała, że pierwotny projekt dotyczący budynku B3 został zaakceptowany przez organ I instancji pomimo, że za ostatnią kondygnację zostało uznane poddasze użytkowe z antresolą. Dopiero naniesienie zmian na projekcie polegających na wydzieleniu łazienki w obrębie antresoli spowodowało uznanie przez organy obu instancji, iż doszło do wyodrębnienia kondygnacji. Zatem wprowadzenie łazienki do antresoli powoduje niezgodność projektu z planem miejscowym. Kluczowe jest zatem zdefiniowanie pojęcia kondygnacji, gdyż przyjęcie że antresola nie odpowiada w pełni definicji antresoli zawartej w U.p.b. nie prowadzi do automatycznego uznania jej za kondygnację. Zdaniem skarżącej kluczowe jest ustalenie, gdzie przebiegają granice nowopowstałej kondygnacji, którą w rozumieniu przepisów rozporządzenia MI stanowią poziome części budynku, rozdzielone fizycznymi przegrodami budowlanymi, tj. stropami, warstwa podłogową na gruncie, lub warstwą osłaniającą izolację cieplna stropu. Przepisy nie przewidują, aby kondygnacje znajdowały się na tej samej wysokości poziomej rozdzielone jedynie umowną pionową linią. Przyjęcie takie pozwoliło organom wadliwie zakwalifikować antresolę jako oddzielną kondygnację. Skarżąca podkreśliła, że w zmienionym projekcie budowlanym nadal znaczna część antresoli pozostaje otwarta od strony pomieszczenia, z którego została wydzielona. Otwarta część antresoli nadal zatem spełnia wymogi stawione antresoli przez rozporządzenie MI, gdyż jest górną częścią pomieszczenia, znajduje się nad przedzielającym je stropem pośrednim, ma powierzchnię mniejszą od powierzchni tego pomieszczenia, nie jest zamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza z którego jest wydzielona. Ponadto ścianka działowa wydzielająca łazienkę na antresoli nie może być uznana za trwałą przegrodę budowlaną, bowiem jest to jedynie lekka ścianka działowa, która może być dowolnie przearanżowana (np. usunięta) tak na etapie budowy budynku B3 (aranżacja na życzenie klienta) jak i później na etapie korzystania z gotowego mieszkania. Taka rearanżacja na etapie budowy nie wymaga uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę, bowiem polega na zmianie nieistotnej jaką jest usunięcie jednej ścianki działowej. O ile taka ścianka zostanie faktycznie usunięta, to przywrócony zostanie stan z pierwotnego projektu budowlanego, a zatem antresola zostanie uznana za zgodną z przepisami U.p.b. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc powyższe regulacje pod uwagę tutejszy Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Zgodnie z art. 35 ust. 1 U.p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ stwierdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie, a w przypadku obowiązku sporządzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Zgodnie natomiast z treścią art. 35 ust. 3 U.p.b., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z powyższego organ rozstrzygający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zobowiązany jest do zbadania, czy przedstawiony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 9 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego B3 z podziemnym parkingiem na działce nr [...], przy ul. W. w G. Następnie decyzją z dnia 26 lipca 2010 r. organ I instancji nie uwzględnił wniosku spółki A o zmianę decyzji z dnia 9 czerwca 2009 r. Stanowisko organu uzasadnione było niewypełnieniem przez inwestora obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o projekt antresoli budynku B3 zgodnej z definicją zawartą w rozporządzeniu MI, gdyż rozwiązanie zaproponowane przez inwestora sprowadzało się do przekształcenia istniejącej antresoli w dodatkową, piąta kondygnację. Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia MI przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między powierzchnią posadzki na stropie, bądź warstwą osłaniającą izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mające średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Z kolei stosownie do § 3 pkt 19 rozporządzenia MI przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przyznać rację skarżącej, iż kwestia niezgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz kwestia ilości kondygnacji nie została poddana szczegółowej analizie. Sąd uznał za wadliwe lakoniczne przyjęcie przez organy obu instancji, iż zachodzi niezgodność z planem miejscowym oraz, że częściowo zabudowana antresola nie wypełnia definicji zawartej w rozporządzeniu MI. W sytuacji, gdy projekt obiektu budowlanego nie jest prosty, lecz zawiera skomplikowane rozwiązania architektoniczne, takie jak na przykład antresole, wymaga on dokładniejszej analizy. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma w szczególności ustalenie, czy objęta wnioskiem inwestora część budynku stanowi kondygnację według definicji określonej U.p.b., czy też antresolę, której powierzchni nie zalicza się do kondygnacji. W razie wystąpienia w tym zakresie wątpliwości, należy mieć na uwadze charakter decyzji wydawanej na podstawie przepisów U.p.b. służących zachowaniu ładu przestrzennego, nie zapominając o tym, iż art. 4 U.p.b. statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie. Zauważyć należy, że stanowiący przedmiot postępowania budynek nr 3 jest obiektem o czterech kondygnacjach nadziemnych, a ponad ostatnią kondygnacją znajduje się teras oraz część kubaturowa zajęta w części przez poddasze nieużytkowe oraz w części przez antresolę otwartą na pomieszczenia ostatniej kondygnacji. Istniejąca w przestrzeni poddasza użytkowego antresola w istocie nie podwyższa wysokości budynku liczonej w metrach, ani nie wpływa na wysokość budynku określaną w liczbie kondygnacji. Okoliczność ta nie pozwala przyjąć, że w przedmiotowej sprawie częściowa zabudowa antresoli stanowi nadbudowę budynku, gdyż w dalszym ciągu budynek ma cztery kondygnacje. Należy bowiem wyjaśnić, że pojęcie antresola nie jest wyłącznie pojęciem prawnym lecz także pojęciem architektonicznym. Oznacza ono półpiętro w przestrzeni innej kondygnacji. Urządzając na przedmiotowej antresoli dodatkową łazienkę nie zwiększono gabarytów budynku, a jedynie zmieniono wewnętrzne rozwiązania mieszkalne, co podniesiono w skardze. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonych decyzjach, iż antresola znajdująca się w budynku B3 nie odpowiada definicji z § 3 pkt 19 rozporządzenia MI, wobec czego stanowi odrębną kondygnacje, co sprzeczne jest z zapisami planu miejscowego.. Co prawda część antresoli, stanowiąca przestrzeń planowanej łazienki została zamknięta przegrodami budowlanymi, jakimi są niewątpliwie ściany, jednakże należy wziąć pod uwagę także okoliczność, że znaczna część powierzchni antresoli nadal nie jest takimi przegrodami zamknięta. Wewnętrzny podział poddasza użytkowego antresolą, nawet częściowo zabudowaną, nie powoduje natomiast zwiększenia wysokości budynku. Sama antresola została bowiem umieszczona w obrębie istniejącej kondygnacji i zrealizowana zgodnie z treścią pozwolenia na budowę. Częściowe zamknięcie powierzchni antresoli ścianami działowymi tego faktu nie zmienia. W szczególności powyższe nie powoduje możliwości uznania antresoli za dodatkową kondygnację. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać, że antresola po częściowym oddzieleniu jej powierzchni przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona może być uznana za dodatkową kondygnację w rozumieniu przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia MI. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 U.p.b. stwierdzając, że przedmiotowy projekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nadto organy te naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji (antresola czy kondygnacja), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 lipca 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził na rzecz spółki A w G.kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.