II SA/Gd 195/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewody z dnia 24 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lutego 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 grudnia 2010r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 lutego 2010r. orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz skarżącej nieruchomości położonej w G. przy ul. H. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 479 m² wpisanej do księgi wieczystej Sądu Rejonowego w G. nr kw [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na podstawie aktu notarialnego z dnia 4 sierpnia 1969 r. Repertorium [...], zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. przejął na własność od L. K. działkę oznaczoną numerem [...], położoną w G. przy ul. S. i S., o pow. 692m². Za nabytą nieruchomość, przeznaczoną pod budowę parkingu samochodowego, przyznano odszkodowanie w kwocie 28.724zł, obejmujące pow. 479m². Za pozostałą część nieruchomości o pow. 213m² odszkodowanie nie zostało wypłacone, gdyż ta część nieruchomości była ww. dacie zajęta pod ulicę i Skarbowi Państwa przysługiwało prawo jej nabycia przez zasiedzenie. W dniu 17 kwietnia 1996r. J. M. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w G. o zwrot ww. nieruchomości. Do wniosku dołączono prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 23 czerwca 1972r. r., sygn. akt II Ns. [...],stwierdzające nabycie spadku po L. K. przez J. M. w całości. W dniu 14 grudnia 1999r. skarżąca J. M. sprecyzowała swój wniosek żądając zwrotu wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 479m², tj. z wyłączeniem 213 m² zajętych w dacie wywłaszczenia pod drogę publiczną. Decyzją z dnia 11 stycznia 2000r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działkę nr [...] o pow. 213 m² zajętą pod drogę oraz działkę nr [...] o pow. 479m², której zwrotu domaga się skarżąca. W wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2005r. sygn. akt II SA/Gd. 3833/01 uchylającego - w związku z naruszeniem przepisów o właściwości organu orzekającego- decyzję Wojewody dnia 11 października 2001r. oraz Prezydenta Miasta z dnia 3 kwietnia 2000r.- postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2005r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia wniosku J. M. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 479m² i do rozpatrzenia sprawy wyznaczył Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2007r. po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezydent Miasta odmówił zwrotu powyższej nieruchomości uznając, że zgodnie z celem wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość o pow. 134m² została zagospodarowana jako parking samochodowy, zaś druga część o pow. 345m² stanowi pas drogowy ul. H. S. Ulica ta stanowi publiczną drogę gminną, oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]. Na nieruchomości istnieją miejsca postojowe dla samochodów, a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na skutek odwołania strony Wojewoda decyzją z dnia 22 października 2007r. 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 22 października 2007r., wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Gd 790/07 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, jak również decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 sierpnia 2007r. W uzasadnieniu powyższego wyroku ustalił, że bezspornym w sprawie jest cel przejęcia nieruchomości, który został określony w akcie notarialnym z dnia 4 sierpnia 1969r. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wymaga ustalenia, że na nieruchomości tej w ciągu 7 lat od dnia wywłaszczenia rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Ustalenia dotyczące tylko aktualnego stanu nieruchomości i zaniechanie ustalenia czy w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia nie upoważniają do odmowy zwrotu nieruchomości. Sąd wskazał, że organy nie dokonały ustaleń dotyczących spełnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie odniosły się do kwestii realizacji celu wywłaszczenia w postaci parkingu na obszarze 134m² w świetle przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd uznał natomiast za niezasadne zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia prawa w ustaleniu o braku możliwości zwrotu części działki nr [...], stanowiącej część drogi publicznej. Sąd uznał, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu(umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000, nr 71, poz. 838 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, a obrót nimi jest ograniczony do przeniesienia własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Sąd wskazał, że nie byłby dopuszczalny zwrot części nieruchomości, mimo że cel wywłaszczenia (przejęcia ) nie został zrealizowany na jej części stanowiącej część drogi gminnej drogi publicznej –Ulicy H. S. W tym kontekście bez znaczenia prawnego pozostają podnoszone przez stronę liczne uwagi dotyczące urządzenia części tej drogi publicznej (pasa drogowego ul. H. S.) w sposób samowolny, po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości i niezgodnie z celem wywłaszczenia. Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien jednoznacznie ustalić przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, że na spornej nieruchomości, określając dokładnie jej część niezajętą po drogę publiczną, w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia 4 lutego 2010r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 479m², wpisanej do księgi wieczystej Sadu Rejonowego w G. kw [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zw. dalej ustawą oraz art. 104 i art. 107 kpa. Organ I instancji wskazał, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy został sporządzony projekt podziału działki nr [...] na dwie części w celu wydzielenia części działki, która wchodzi w pas drogowy drogi publicznej- projekt zakładał podział na dwie działki o numerach [...] o pow. 134 m²- stanowiącej parking oraz [...] o pow. 345m² stanowiącej część drogi publicznej- Prezydent Miasta powyższy projekt podziału zaopiniował negatywnie jako niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wykonaniu wezwań organu, Gmina Miasta przesłała odnalezione archiwalne dokumenty świadczące jej zdaniem o realizacji celu wywłaszczenia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił szczegółowy opis tych dokumentów: Decyzję nr [...] z dnia 19 marca 1970r. o lokalizacji szczegółowej budowy parkingu na terenie ograniczonym ulicami M., P. S., S. oraz posesją przy ul. M. w G. wydaną w oparciu o zatwierdzony Plan Ogólny Zagospodarowania przestrzennego Zespołu GD (odwołanie od tej decyzji zostało rozpoznane w dniu 26 kwietnia 1971 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., które utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję), plan realizacyjny inwestycji Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w G. - budowa parkingu na K. G. na 100 samochodów osobowych i 11 autobusów, przewidujący termin zakończenia opracowania projektowego na styczeń 1971r. i poszczególnych robót na koniec 1971r. z opisem stanu nieruchomości (terenu projektowanego parkingu) i opisem robót do wykonania – projekt ten został uzgodniony bez uwag 11 stycznia 1971r., decyzję nr [...]. z dnia 26 lutego 1971r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu parkingu przy ul. M. w G. w zakresie granic parkingu, intensywności wykorzystania terenu oraz układu urbanistycznego, pismo mieszkańców K. G. z dnia 15 lutego 1971r. z wnioskiem o zmianę lokalizacji inwestycji i wstrzymanie prac, skargę W. N. oraz 32 mieszkańców K. G. skierowaną do Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, który zalecił maksymalne wyeliminowanie uciążliwości poprzez wprowadzenie izolacji zielenią od zabudowy mieszkaniowej, pismo z dnia 25 października 1971r. W. N. o udzielenie informacji dot. budowy parkingu i zarzucającej brak realizacji izolacji zieleni – co według organu świadczy o tym, że inwestycja w tej dacie była już na etapie realizacji robót ziemnych. Powołując się i opisując obszernie przedłożoną przez Gminę Miasta G. dokumentację organ I instancji stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia – czyli parking. Jego powstanie potwierdzają również kilkakrotnie przeprowadzone wizje na terenie nieruchomości. Organ stwierdził, że nie zachodzi przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy- nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia z uwagi na fakt, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęły się w terminie siedmiu lat od zawarcia aktu notarialnego. Organ I instancji stwierdził również, że nie dysponuje dokumentami, z których wynika data zakończenia inwestycji, jednakże w ocenie organu kwestia ta ma charakter drugorzędny. Istotnym było bowiem, że realizacja inwestycji rozpoczęła się w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia. Organ powołał się przy tym na orzeczenie WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 271/08 , w którym Sąd ten stwierdził, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to kiedy realizacja nastąpiła. Odnośnie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części dot. pow. 345m² organ I instancji stwierdził, że działka w tej części stanowi pas drogowy i nie podlega zwrotowi z uwagi na postanowienia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych. Organ powołał się na treść uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2008r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 790/07, który zapadł w przedmiotowej sprawie. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 grudnia 2010r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta uznając, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż część działki nr [...] o pow. 345m² stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi z uwagi na postanowienia art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Powyższe zostało przedstawione w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/ GD 790/07 zapadłym w przedmiotowej sprawie, w którym Sąd stwierdził, że nie jest dopuszczalne orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w dacie orzekania stanowi ona część drogi publicznej. Odnosząc się natomiast do części działki zagospodarowanej jako parking Wojewoda również podzielił stanowisko organu I instancji, iż ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia (parking). Działka będąca przedmiotem wniosku w dacie jego złożenia była zagospodarowana w części jako urządzony parking z utwardzoną powierzchnią, była ogrodzona i oświetlona. Z dokumentacji przedłożonej przez Gminę Miasta G. pismem z dnia 16 listopada 2009r., która nie mogła więc być przedmiotem wcześniejszej oceny w poprzednio wydanych decyzjach wynika, że na przedmiotowej nieruchomości prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto w terminie 7 lat od zawarcia aktu notarialnego. Organ II instancji powołał się przy tym na dokumenty opisane przez organ I instancji i ponownie przedstawił ich treść. Wojewoda uznał, że w tej sytuacji wobec treści tych dokumentów, organ I instancji zebrał wystarczające dokumenty świadczące o tym, że na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia w terminie 7 lat od daty zawarcia aktu notarialnego. Ze skarg i protestów mieszkańców, wynika że w dniu ich składania przedmiotowa inwestycja była na etapie realizacji - wykonywano roboty ziemne. Nie doszło do zaniechania realizacji zadania inwestycyjnego, zadanie to zostało zrealizowane a aktualny stan nieruchomości wskazuje, że znajduje się na niej parking ogólnodostępny. Nie można zatem podzielić stanowiska odwołującej, że na nieruchomości znajdował się parking tymczasowy, skoro wywłaszczona nieruchomość nadal jest wykorzystywana na cel, na który została wywłaszczona. Istotą zbędności polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był zrealizowany). Ponadto organ II instancji stwierdził, że zadaniem organu I instancji było ustalenie, czy realizacja inwestycji rozpoczęła się w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia, na co w szczególności zwrócił uwagę WSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008r Tak więc podzielając stanowisko organu I instancji, również zdaniem Wojewody data zakończenia inwestycji ma charakter drugorzędny. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje dokładnej daty zakończenia realizacji inwestycji, to cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem, na który została wywłaszczona. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) zw. dalej ustawą 2) naruszenie przepisów postępowania poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nie rozważenie wszechstronnie i wnikliwie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, 3) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niezastosowanie się przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2008r. wydanym w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kluczowe znaczenie w sprawie ma art. 137 ust. 1 ustawy, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Przepis ten zawiera normatywną definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z definicji tej wynika, m.in., że bez względu na wszelkie okoliczności, w razie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, powstaje obowiązek zwrotu nieruchomości. Kluczowe znaczenie ma więc ustalenie czy w ciągu 7 lat od wywłaszczenia podjęto prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia. Skarżąca zakwestionowała ustalenie organów, iż prace takie zostały podjęte, zarzucając, iż stanowisko to opiera się na dokumentacji, której przedmiotem było przygotowanie do realizacji, a nie faktyczna realizacja. Tymczasem rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu to faktyczne przystąpienie do robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Samo uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, czy też zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji to nie to samo co rozpoczęcie prac, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Oznacza to, jak podniesiono w skardze, że nawet posiadanie przez inwestora ostatecznych decyzji, pozwalających na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji w braku wykonania jakichkolwiek prac na nieruchomości w ciągu 7 lat, uzasadnia wniosek, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Bezpodstawny jest wniosek wysunięty przez organ z pisma mieszkańców z dnia 25 października 1971r. Z pisma wynika jedynie, że mieszkańcy oczekują wprowadzenia do inwestycji izolacji zieleni, a do tej pory nic w tym kierunku nie zrobiono. Z powyższego nie wynika w żaden sposób, że rozpoczęto prace budowlane (czy też prace ziemne-jak to określiły organy). Skarżąca zakwestionowała też stanowisko organów, iż data zakończenia realizacji inwestycji ma charakter drugorzędny. Stanowisko takie nie może się ostać z uwagi na treść wyżej cyt. przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo że skupił się na konieczności ustalenia terminu rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, wyraźnie wskazał, że organ I instancji nie dokonał ustaleń dot. spełnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy. W przepisie tym ustawodawca przewidział dwa przypadki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wiążące się zarówno z terminem rozpoczęcia prac, jak i terminem ich zakończenia. W ocenie skarżącej rozpoznawanie sprawy jedynie w kontekście przypadku przewidzianego w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy jest nieuzasadnione. Przy czym jak podniosła skarżąca zrealizowanie celu w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy również należy ocenić przez pryzmat faktycznej realizacji tego celu – zrealizowaniem celu będzie więc zakończenie prac zgodnie z przepisami prawa budowlanego, których odzwierciedleniem będzie dokumentacja powykonawcza, odbiory robot, przekazanie do użytkowania. Podsumowując zarzut błędnej wykładni przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy skarżąca podniosła, że przesłanki z art. 137 ust. 1 zostaną spełnione w razie rozpoczęcia prac przed upływem 7 lat, które to prace nie doprowadzą do zrealizowania całej inwestycji przed upływem 10 lat. Skarżąca zakwestionowała też stanowisko organów, iż zwrot nieruchomości nie jest możliwy, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Skarżąca powołała się na wyroki NSA z dnia 23 września 2010r. sygn. akt I OSK 1594/09 i WSA W Krakowie z dnia 18 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 154/10, w których uznano, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie czy w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. w terminie 7 i 10 letnim nastąpiło rozpoczęcie oraz zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. Natomiast aktualny na dzień orzekania przez organy administracji stan zagospodarowania działki może być w sprawie istotny o tyle, o ile stanowi potwierdzenie, że teren w przeszłości, w określonych przez art. 137 granicach czasowych, został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia. Nie można zatem oceniać przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia w oderwaniu od terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przyjęcie takiej koncepcji jest niezgodne z oceną prawną wyrażoną ww. wyroku tut. Sądu z 9 kwietnia 2008r. Sąd wskazał bowiem, że organ I instancji nie dokonał ustaleń dot. działki nr [...] co do tego czy zostały spełnione przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy. Powyższa ocena prawna wiązała organy rozpoznające sprawę ponownie. Skarżąca wskazała również, że stan przedmiotowej nieruchomości należy ustalić na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Na takim stanowisku stanął Sąd w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008r. Sposób wykorzystania nieruchomości w odniesieniu do celu jej nabycia ocenia się według stanu istniejącego w tym dniu. Zmiana dotychczasowego sposobu wykorzystania po tej dacie, nawet jeśli stanowiłoby to realizację celu nabycia nieruchomości, pozostaje bez wpływu na ocenę zbędności nieruchomości. Skarżąca złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu 17 kwietnia 1996r. W piśmie z dnia 3 września 1996r. , na które to pismo powołał się Kierownik Urzędu Rejonowego w G. w decyzji z dnia 18 marca 1997r. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynika, że istniejący na omawianym terenie parking jest formą zagospodarowania czasowego do chwili realizacji docelowego zainwestowania terenu, wskazano nadto, że ostatnia umowa dzierżawy została zawarta do dnia 1 lipca 1996r. Zatem faktycznie zrealizowana inwestycja w postaci parkingu samochodowego miała charakter wyłącznie tymczasowy. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego tymczasowe wykorzystanie nieruchomości (choćby zgodne z celem będącym przedmiotem wywłaszczenia) nie może być podstawą odmowy jej zwrotu. Nadto w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do kwestii wydzierżawienia działki (umowa dzierżawy uległa rozwiązaniu ok. 3 miesiące po złożeniu wniosku przez skarżącą- skarżąca zarzuciła, że organ II instancji pominął fakt, że w świetle zawartej umowy dzierżawy tymczasowy prowizoryczny parking wybudowała osoba trzecia, która wydzierżawiła sporny teren). Skoro zawarto umowę dzierżawy w świetle której dzierżawca miał dopiero wybudować parking, to celu wywłaszczenia nie zrealizowano w terminach, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy. Z planu zagospodarowania przestrzennego aktualnego na dzień złożenia wniosku przez skarżącą wynika, że teren nieruchomości został przeznaczony na zieleń parkową i zabudowę mieszkaniową. Skarżąca powołując się na ww. wyrok WSA z dnia 9 kwietnia 2008r. podniosła, że Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga dokładnego ustalenia części niezajętej pod drogę publiczną. Skarżąca zarzuciła, że nie dokonano dostatecznych ustaleń czy sporna działka stanowi faktycznie część drogi publicznej. W ocenie skarżącej należało ustalić, czy w dacie złożenia wniosku sporna działka była już częścią drogi publicznej, czy stała się nią dopiero w toku postępowania zwrotnego, kiedy to dokładnie nastąpiło i co było podstawą do włączenia jej do drogi publicznej ( uznania za fragment takiej drogi). W ocenie skarżącej organ nie ustalił precyzyjnie części niezajętej pod drogę publiczną. Z mapy sytuacyjnej datowanej na dzień 16.06.2010r. wynika, że sporna działka oznaczona jest częściowo symbolem "dr" oraz częściowo symbolem "Ti" –symbol Ti oznacza inne tereny komunikacyjne, a zatem nie drogi. Skarżąca wskazała, że wprawdzie stoi na stanowisku, że zwrotowi powinna podlegać cała sporna nieruchomość, niemniej jednak z ostrożności wskazała, że część zajęta pod drogę publiczną winna być precyzyjnie ustalona na wypadek częściowego zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 4 lutego 2010r. zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008r. Zgodnie z treścią przepisu art. 153 powołanej ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy czyniąc pogląd prawny nieaktualny. Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że umową sprzedaży z dnia 4 sierpnia 1969 r., zawartą aktem notarialnym Repertorium A [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. nabył od L. K. działkę oznaczoną na karcie mapy 56 numerem [...], położoną w G. przy ul. H. S., o obszarze 692 m2. Wymieniona nieruchomość, według treści tej umowy, niezbędna była Skarbowi Państwa pod budowę parkingu samochodowego na terenie K. G. między ulicami M., S. i P. S. Za nabytą nieruchomość przyznano odszkodowanie w kwocie 28.724zł zł. Pozostaje w sprawie bezsporne, że J. M., jedyna spadkobierczyni po zmarłej L. K., złożyła w dniu 17 sierpnia 1996r. wniosek o zwrot działki nr [...]. W dniu 11 stycznia 2000r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...] na działki nr [...] o pow. 213 m² oraz nr [...] o pow. 479m². Przedmiotem żądania w rozpoznawanej sprawie jest żądanie zwrotu działki nr [...] o pow. 479m², z uwagi na jej zbędność na cel określony w umowie o przejęciu. W świetle aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czyli zarówno na podstawie umowy cywilnoprawnej jak i decyzji administracyjnej /art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy/. Stosownie do treści przepisu art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy według przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ocena, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu musi być dokonana w oparciu o art. 137 ust. 1pkt 1 i 2 ustawy. Stosownie do tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Powyższe kryteria są jedynymi dla oceny zbędności nieruchomości i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Powyższe oznacza m.in., że nie jest przesłanką dla zwrotu nieruchomości, czy też orzeczenia o odmowie zwrotu stan nieruchomości w dacie orzekania przez organ, czy też w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Z treści przepisu art. 137 ust. 1 ustawy nie sposób też wyprowadzić wniosku, że dla oceny zbędności koniecznym jest ustalenie czy w dacie orzekania przez organ o zwrocie nieruchomości cel, dla którego nieruchomość została wywłaszczona jest nadal realizowany. Normy z art. 137 ust. 1 ustawy mają charakter rozłączny, w tym znaczeniu, że zaistnienie przesłanek którejkolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym. W konsekwencji oznacza to, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. W świetle powyższych regulacji prawnych Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę organy niewłaściwie zastosowały przepis art. 137 ust. 1 ustawy, a także naruszyły powołane w skardze przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa). Sąd podziela w całości przytoczone wyżej zarzuty skarżącej, iż organy dokonały błędnej interpretacji i niewłaściwie zastosowały przepisy art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, nie dokonując oceny zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z kryteriami wymienionymi w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie na podstawie ustalenia, że rozpoczęcie robót nastąpiło przez upływem 7 lat od daty wywłaszczenia, a realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła, gdyż nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem na który została wywłaszczona i jednoczesne ustalenie przez organy, że data realizacji ( zakończenia) inwestycji miała charakter drugorzędny, narusza przepis art. 137 ust. 1i 2 ustawy i jest niezgodna z zasadą orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Nie można bowiem oceniać przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia w oderwaniu od obu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Nadto za zasadne Sąd uznał zarzuty skarżącej kwestionujące datę rozpoczęcia robót związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Niespornym jest, że rozpoczęcie robót winno być uzewnętrznione i oznaczać faktyczne przystąpienie do ich wykonywania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organy ograniczyły się do zacytowania treści przedłożonej przez Gminę Miasta dokumentacji, mającej na celu, jak to zasadnie zarzuca skarżąca przygotowanie inwestycji, lecz nie dokonały jej oceny pod kątem ustalenia czy ich treść pozwala na ustalenie, że prace faktycznie zostały rozpoczęte. Sąd Administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem wydawanych decyzji i nie może za organ takich ocen mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy dokonywać. Podsumowując stwierdzić należy, że nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w umowie sprzedaży tylko wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym umowę zawarto, nie rozpoczęto prac mających na celu realizację tego celu, albo nawet jeśli rozpoczęto prace w tym czasie, to cel ten nie został ostatecznie zrealizowany przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy. Istotne z punktu widzenia powołanego przepisu jest zatem ustalenie, czy w ogóle rozpoczęto prace mające na celu budowę parkingu samochodowego, czyli czy przystąpiono do rzeczywistej (faktycznej, fizycznej) realizacji tego celu (rozpoczęcie robót), następnie, czy rozpoczęcie tych prac miało miejsce przed upływem 7 lat od dnia, w którym zawarto umowę, a także, czy inwestycja została zrealizowana przed upływem 10 lat od tego dnia. Ustawodawca nie uzależnia natomiast zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od tego czy aktualnie w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, na nieruchomości realizowany jest cel wywłaszczenia określony w umowie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących części działki o pow. 345m² to zważyć należy, że zgodnie z cyt. przepisem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd jest związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008r. Związanie Sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami. Związanie oceną prawną w omawianym znaczeniu nie zamyka drogi sądowi do przeprowadzenia kontroli ponownie wydanej decyzji. W wyżej wym. wyroku Sąd podzielił w całości stanowisko zajęte przez Wojewodę w decyzji z dnia 22 października 2007r. W decyzji tej organ ustalił, że nie jest możliwy zwrot części działki o pow. 345m², z uwagi na to, że stanowi ona obecnie część drogi publicznej. W takim stanie rzeczy Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wyraził pogląd, że nie mają znaczenia prawnego, (podnoszone również w rozpoznawanej skardze), zarzuty dotyczące jej samowolnej realizacji, realizacji po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości i niezgodnie z celem wywłaszczenia. Sąd wskazał jednocześnie, że należy jednoznacznie ustalić część nieruchomości niezajętą pod drogę publiczną. W celu realizacji powyższych wytycznych w trakcie postępowania administracyjnego organ I instancji powołał uprawnionego geodetę dla dokonania projektu podziału nieruchomości [...] w celu wydzielenia części działki wchodzącej w skład pasa drogowego drogi publicznej. Według sporządzonego projektu podziału dotychczasowa działka o pow. 479m² została podzielona na dwie działki o pow. 134m² (oznaczona symbolem Ti inne tereny komunikacyjne) i 345m² ( oznaczona symbolem dr, działka zajęta pod pas drogowy). Powyższe w ocenie Sądu pozwala na ustalenie w sposób jednoznaczny ustalił część nieruchomości, która nie została zajęta pod drogę publiczną (134m²). Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że dla rozstrzygnięcia o zwrocie części nieruchomości niezajętej pod pas drogowy niezbędnym jest ustalenie czy w sprawie istnieją wyżej opisane przesłanki zwrotu wymienione w przepisie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące zarówno rozpoczęcia, jak i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia (parkingu), dla dokonania tych ustaleń organ ponownie przeanalizuje załączoną przez Gminę Miasta G. dokumentację, w szczególności protesty mieszkańców, a nadto rozważy konieczność przesłuchania w charakterze świadków osób, które w ówczesnym czasie takie protesty składały na okoliczności związane z rozpoczęciem i zakończeniem budowy parkingu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145§1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lutego 2010r. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ww. ustawy zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 200zł, stanowiącej równowartość uiszczonego wpisu sądowego