III SA/Gd 126/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia 27 grudnia 2010 r., nr [...]; 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3) zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego B. K. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 maja 2010 r. B. K. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o sprostowanie wpisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących własności i powierzchni działek o obszarze 11,39 ha położonych w S. oraz o obszarze 46,66 ha położonych w L. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wydane z ewidencji wypisy są niezgodne z prawdą gdyż to wnioskodawca jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości, co wynika z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 2 kwietnia 2010 r. o stwierdzeniu nabycia spadku. W odpowiedzi na w/w pismo Starosta wskazał, że wnioskodawca do pisma nie załączył jakichkolwiek dokumentów potwierdzających prawo do nieruchomości. Podstawę dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów stanowią z kolei dane zawarte w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości. W obecnym stanie przedmiotowe działki figurują w operacie ewidencji jako działki będące własnością Skarbu Państwa. W dniu 8 listopada 2010 r. do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie wpłynęła skarga B. K. dotycząca działalności Starosty i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno – Kartograficznego. W treści skargi wskazano, że Sąd Rejonowy w K. w celu założenia nowych ksiąg wieczystych w miejsce istniejących zażądał dostarczenia wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów, które nie zostały wydane, mimo, iż wnioskodawca przedstawił organowi ewidencyjnemu dokumenty świadczące o następstwie prawnym po zmarłym J. K. Pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. Główny Geodeta Kraju działając w trybie art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) przekazał w/w skargę Staroście (data wpływu do starostwa – 16 grudnia 2010 r.) wskazując, iż z uwagi na wniosek w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków sprawa wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania stosownej decyzji administracyjnej. Starosta postanowieniem z dnia 27 grudnia 2010 r. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie "w sprawie skargi Pana B. K. zam. L., przekazanej pismem Głównego Geodety Kraju nr [...] z dnia 07 grudnia 2010 r., dotyczącej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków [...]". W uzasadnieniu wydanego postanowienia Starosta wskazał, że z zebranych dokumentów wynika, iż w sprawie spornych nieruchomości toczą się postępowania o wydanie nieruchomości oraz o zasiedzenie nieruchomości. Z uwagi zaś na to, że w takiej sytuacji rozstrzygniecie organu ewidencyjnego uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd postępowanie administracyjne należało z oczywistych względów zawiesić. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. K. wskazał, że postępowania prowadzone przez Sąd Rejonowy w K. są zupełnie nieistotne dla przedmiotowego postępowania. Postępowanie Starosty narusza tym samym prawa właścicielskie wnioskodawcy. W następstwie rozpatrzenia wniesionego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2 – 5 w zw. z art. 20 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie Starosty. W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne zmiany w rejestrze gruntów i budynków wprowadza się na wniosek właściciela po dostarczeniu przez wnioskodawcę dokumentów mających udowodnić istnienie interesu prawnego. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca stosownych dokumentów wskazujących przedmiot własności nie dostarczył. Co nadto istotne, brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, dotyczącego zasiedzenia nieruchomości jest bezwzględną przeszkodą do przeprowadzenia postępowania w Starostwie Powiatowym w K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B.K. wniósł o uchylenie wydanego postanowienia i niezwłoczne nakazanie wydania prawidłowych wykazów zmian gruntowych oraz wypisów i wyrysów wskazując, iż organ samowolnie zawiesił postępowanie w oparciu o przesłankę, która dla prowadzonego postępowania nie ma znaczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; zgodnie zaś z art. 135 § 1 przedmiotowego aktu normatywnego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy). § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) stanowi, iż dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Natomast z urzędu – stosownie do § 46 ust. 2 cyt. rozporządzenia wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji, nie może być natomiast źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres. W wyroku z dnia 20 listopada 1998r. sygn. akt II SA 914/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (opubl. baza LEX nr 41816, podobnie zob. wyrok z dnia 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, wyrok z dnia 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/00, baza LEX nr 46214). W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o wydanie przedmiotowych nieruchomości oraz o stwierdzenie ich zasiedzenia, stanowią zagadnienie wstępne w toczącym się postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji państwowej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym samym organ zawieszając postępowanie w sprawie jest obowiązany ustalić związek między rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania, a pojawiającym się zagadnieniem prawnym, tj. ustalić czy ma ono charakter zagadnienia wstępnego. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Jak wskazano wcześniej operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Zatem w sytuacji, gdy weryfikacja wniosku skarżącego wskazywała na rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającym z przedłożonych dokumentów, organ winien był podjąć działania zmierzające do doprowadzenia zgodności zapisów w ewidencji ze stanem faktycznym na dzień złożenia wniosku. Wynika z tego również, że przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian prawa własności (stwierdzenie zasiedzenia ) nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów, tym samym zawisłość sprawy o zasiedzenie oraz wydanie nie może być uznana za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Dopiero w przypadku wydania orzeczenia sądowego w sprawie o zasiedzenie w wyniku którego stan prawny nieruchomości ulegnie zmianie, będzie można w oparciu o nie dokonać zmian w ewidencji gruntów. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jego wynik i orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Organ prowadzący postępowanie winien ocenić wniosek skarżącego i rozpoznać go merytorycznie w oparciu o obowiązujące przepisy w zakresie sposobu i trybu dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków Na mocy art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.