II OSK 929/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary ( spr. ) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1141/09 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2009 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1141/09, po rozpoznaniu skargi Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania G. M., uchylono decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] i stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta W. nakazującej G. M. rozbiórkę ścianki działowej ograniczającej pomieszczenie hallu w budynku przy ul. T. [...] w W.. Organ wskazał, że decyzją z [...] maja 1984 r. Urząd Dzielnicy W. P. zezwolił G. M. na adaptację prześwitu bramowego na cele mieszkaniowe w pięciokondygnacyjnym budynku mieszkalnym w konstrukcji murowanej na terenie nieruchomości przy ul. T. [...] w W., a pismem z dnia 14 maja 1985 r. potwierdził przyjęcie zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu budowlanego, zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę. W związku ze skargami lokatorów budynku oraz w wyniku dalszego postępowania ustalono, że inwestor w wyniku realizacji ww. robót dokonał również zabudowy części klatki schodowej, która nie była objęta decyzją z [...] maja 1984 r. W związku z powyższym Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., działając na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane(tj. Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał G. M. rozbiórkę ścianki działowej ograniczającej pomieszczenie hallu w budynku przy ul. T. [...] w W. Organ odwoławczy, oceniając w trybie nieważności ww. decyzję Prezydenta stwierdził, że wydana ona została z rażącym naruszeniem ww. przepisów, co stanowi przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Zdaniem organu decyzja o rozbiórce wydana na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter uznaniowy, co zobowiązuje organ administracyjny do podania przyczyn wyboru określonego rozstrzygnięcia i ze wskazaniem istnienia wymaganej przez ten przepis ważnej przyczyny czy też ważnych przyczyn. Niezbędną przesłanką zastosowania omawianego przepisu jest wykazanie, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 1998r., nakaz rozbiórki ścianki działowej podyktowany został tym, że zabudowa hallu o powierzchni ok. 12 m², nastąpiła bez prawa do dysponowania nieruchomością oraz z odstąpieniem w sposób istotny od ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...]maja 1984 r. o zezwoleniu na adaptację prześwitu bramowego na cele mieszkalne. W ocenie organu odwoławczego samo niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomości nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z powołanego Prawa budowlanego. Jeżeli brak jest takich przesłanek, organ administracji winien zalegalizować budowę. Ponadto ww. ścianka działowa nie stanowi obiektu budowlanego ani jego części, co oznacza, że we wskazanym przypadku nie mógł mieć zastosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie, zdaniem organu, decyzja Prezydenta narusza w sposób rażący art. 103 Prawa budowlanego, zgodnie którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe (ust. 2). Prezydent W., wydając decyzję z dnia [...] czerwca1998 r. rażąco naruszył wskazany przepis poprzez niewłaściwe zastosowanie w ww. sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. zamiast przepisów Prawa budowlane z 1994 r. W skardze na powyższą decyzję Z. M. podniósł, że zabudowy hallu klatki schodowej inwestor dokonał w dwa lata po zakończeniu inwestycji objętej pozwoleniem z dnia [...] maja 1984 r. Powierzchnia hallu stanowi wspólną własność wszystkich właścicieli lokali w budynku przy ul. T. [...], za którą pokrywają koszty eksploatacyjne nie mogąc w pełni z niej korzystać. Samowolne zabudowanie części hallu i uniemożliwienie korzystania z niej przez pozostałych właścicieli jest faktycznym pozbawieniem częściowego prawa własności, godzi w interesy społeczności wspólnotowej i jest ważną przyczyną w rozumieniu art. 37 ust 2 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. O oddalenie skargi wniósł także inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził rzetelnej oceny decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1998 r. pod kątem zaistnienia wszystkich tych przesłanek. Nawet jeśliby zakwalifikować uchybienie Prezydenta, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu zastosowania normy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, to w żadnym razie organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn traktuje to naruszenie za wadę kwalifikowaną skutkującą nieważnością ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych w zakresie okresu wykonania zabudowy hallu oraz istnienia czy też nie związku wykonania tych robót z treścią decyzji z dnia [...] maja 1984 r. Za niezrozumiałe należy uznać wyjaśnienia organu, iż wykonanie ściany zmieniającej powierzchnię lokalu kosztem powierzchni części wspólnych nie jest wzniesieniem części obiektu budowlanego – nie można przecież nie zauważyć, iż na skutek tych robót doszło do zmiany istniejących parametrów lokalu inwestora co wypełnia definicję rozbudowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd uznał w konsekwencji, iż Prezydent prawidłowo zastosował w sprawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. jako odnoszący się do sytuacji samowolnego wykonania obiektu budowlanego lub jego części i że chybione są rozważania organu dotyczące rażącego naruszenia art. 103 Prawa budowlanego. Odnośnie art. 103 Prawa budowlanego Sąd wskazał, że przepis ten zawiera koniunkcję rozłączną dwóch przypadków, których spełnienie łącznie lub osobno oznacza, że przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się. W przypadku więc, gdy w sprawie doszło do powstania samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. lub gdy do tego rodzaju obiektów budowlanych wszczęto postępowanie administracyjne przed dniem 1 stycznia 1995 r., będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. W niniejszej sprawie do samowoli doszło po [...] maja 1984 r., zaś postępowanie w tej sprawie wszczęto przed [...] maja 1991 r., gdyż z tej daty pochodzi pierwsza decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nakazująca inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej ściany. Reasumując Sąd stwierdził, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Skargą kasacyjną G. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie przepisu art. 37 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego ustalenia, iż w sprawie ma zastosowanie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w przypadku uwzględnienia żądania – zwrot kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, przywołując twierdzenie z zaskarżonej decyzji, iż ścianka działowa nie stanowi obiektu budowlanego ani jego części, że zgodnie z art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiektem budowlanym jest budynek, a nie poszczególne lokale znajdujące się w nim. Stosunki prawne między właścicielem (zarządcą) budynku a osobami zajmującymi w nim lokale regulują przepisy prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego a nie prawa budowlanego. Ponadto Sąd bezpodstawnie odwołuje się do pojęcia rozbudowy i to zawartej w Prawie budowlanym z 1994 r., skoro zmianie nie uległa kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji obiektu budowlanego i skoro uznał, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro zatem przedmiotowa ścianka nie stanowi obiektu budowlanego ani jego części, to decyzja nakazująca jej rozbiórkę w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. rażąco narusza ten przepis. Ponadto skoro w postępowaniu nieważnościowym organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz jako organ kasacyjny, to regulacja kwestii własnościowych wykraczała poza zakres niniejszego postępowania nadzorczego dotyczącego wyłącznie oceny legalności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1998 r. Organ wskazał również, za organem odwoławczym, że decyzja o rozbiórce wydana na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter uznaniowy, co zobowiązuje organ administracyjny do podania przyczyn wyboru określonego rozstrzygnięcia i ze wskazaniem istnienia wymaganej przez ten przepis ważnej przyczyny, czy też ważnych przyczyn. Niezbędną przesłanką zastosowania ww. przepisu jest wykazanie, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta jest przede wszystkim na podstawie z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. – zarzucie naruszenia prawa materialnego przepisu art. 37 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego ustalenia, iż w sprawie ma zastosowanie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Istotą rozstrzygnięcia jest więc ocena, czy Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie ma ( może mieć) zastosowanie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. Skarżący podnosi, że ściana, która była przedmiotem nakazu rozbiórki w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1998r. nie była obiektem budowlanym lub jego częścią, w związku z czym powołanie w decyzji art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. stanowiło rażące naruszenie tego przepisu. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Nie jest kwestionowane, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229ze zm. ). Zgodnie z art. 37 tej ustawy przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Definicję obiektu budowlanego zawiera art. 2 ust. 1 ustawy - są to stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Zawarte w art. 37 określenie "obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane" obejmuje więc także rozbudowę i przebudowę obiektu lub jego części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest zatem podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że w sytuacji samowolnego wybudowania ściany granicznej lokalu mieszkalnego w sposób sprzeczny z uzyskanym pozwoleniem na budowę ( adaptację) tego lokalu i po uzyskaniu potwierdzenia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę – należy uznać, że wybudowanie tej ściany stanowiło samowolną rozbudowę części obiektu budowlanego ( doprowadziło bowiem do powiększenia powierzchni rozbudowanego lokalu kosztem korytarza) i dopuszczalne jest w takiej sytuacji stosowanie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotem wykonanych robót budowlanych ( rozbudowy) nie jest typowa ścianka działowa, a jest nim ściana graniczna mieszkania skarżącego - zewnętrzna jednostka rozgraniczająca mieszkanie będące własnością skarżącego od pozostałej części budynku ( korytarza przeznaczonego do użytku ogółu mieszkańców). Prawidłowo zatem uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w przypadku takich ścian może mieć zastosowanie przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. w przypadku, gdy roboty zostały wykonane w warunkach samowoli. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie zasługują więc na uwzględnienie. W konsekwencji nie są uzasadnione także związane z tym zarzutem zarzuty naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając zasadność skargi Z. M. prawidłowo zastosował ten przepis uchylając decyzję organu nadzorczego ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. Dodać należy, że skoro zaskarżonym wyrokiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. została uchylona, to rzeczą tego organu będzie zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku ustalenie czy przedmiotowa rozbudowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.