II SA/Wr 100/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Małgorzata Boaro, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2011 sprawy ze skargi E. K. i M. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza zwrot kosztów postępowania od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących w kwocie 740 (siedemset czterdzieści) zł Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 108 kpa nałożył na M. Sz. i M. Z.-Sz. – inwestorów robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] we W. – realizowanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia – obowiązek wykonania w terminie do dnia 15 grudnia 2010 r. następujących czynności: - wykonanie słupka wzmacniającego pod podciągiem przy przejściu na taras w narożniku południowo-wschodnim w lokalu mieszkalnym nr [...], zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, - wykonanie słupka wzmacniającego pod podciągiem przy przejściu na taras w lokalu mieszkalnym nr[...], przy istniejącym środkowym filarku, o tożsamych parametrach jak wyżej wymieniony słupek wzmacniający, - wykonanie słupków bramujących wejście do łazienki w lokalu mieszkalnym nr [...], zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, - wykonanie podparcia przy ścianie płyty stropu nad piwnicą, w drugim pomieszczeniu po prawej stronie od wejścia głównego do piwnicy, poprzez montaż stalowej belki opartej na ścianach podłużnych, - skucie tynku w obrębie zarysowań (ok. 50 cm z każdej strony zarysowania) występujących w lokalu mieszkalnym nr[...], klatce schodowej oraz piwnicy i zszycie wyżej wymienionych zarysowań prętami o średnicy 8 mm ze stali B500SP, co drugą spoinę poziomą w przypadku zarysowania ukośnego ścian i narożnika południowo-wschodniego w lokalu nr[...], natomiast co każdą spoinę w przypadku nadproży w lokalu nr [...]. Pręty przeszycia zarysowania występującego w narożniku południowo-wschodnim należy wprowadzać w otwory nawiercone w ścianie podłużnej. Analogiczne przeszycie jak dla wyżej wymienionego narożnika wykonać w przypadku zarysowań występujących na klatce schodowej oraz w piwnicy. Po założeniu prętów przeszycia całość osiatkować siatką metalową i ponownie otynkować, - skucie tynku z zarysowania stropu "na pierwszym piętrem", zamocowanie siatki metalowej na wyżej wymienionym obszarze i wykonanie tynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że wyszczególnione roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym, posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz przynależącej do Okręgowej Izby Zawodowej oraz że o zakończeniu wyżej wymienionych robót należy powiadomić organ nadzoru budowlanego, załączając oświadczenie osoby nadzorującej roboty o zgodności wykonania robót z zasadami wiedzy technicznej. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynął wniosek E. i M.K.– współwłaścicieli budynku przy ul. W. [...] we W., dotyczący podjęcia działań mających na celu wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w wyżej wymienionym budynku mieszkalnym. Wnioskodawcy poinformowali, że roboty te, prowadzone na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., wykraczają poza zakres oświadczenia, na podstawie którego wyrazili zgodę inwestorowi na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Oświadczyli również, że prowadzone roboty budowlane powodują pogorszenie stanu technicznego nieruchomości (popękane ściany, tynki, niezabezpieczony podcięty strop), zagrażające stabilności budynku. Nadmienili ponadto, że w toku robót zmianie uległa bryła budynku, co w przypadku przedmiotowego budynku objętego ochroną konserwatorską jest niedopuszczalne. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych w wyżej wymienionym budynku. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] we W. prowadzone są roboty budowlane obejmujące istniejący budynek mieszkalny. Widoczne są wykonane ściany zewnętrzne w przyziemiu od strony ogrodu stanowiące projektowane pomieszczenie gospodarcze, oznaczone zgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] projektem numerem [...]. Na ścianach tych wykonano płytę stropową tarasu. W ścianie powyższego pomieszczenia od strony południowej istnieją dwa otwory okienne, z których widoczne jest podstemplowanie wykonanej płyty tarasowej. Pomiędzy pomieszczeniami nr [...]a[...], w miejscu zaprojektowanych drzwi, istnieje otwór okienny z osadzoną stolarką okienną. W pomieszczeniu kotłowni, oznaczonym w projekcie nr[...], wyburzono istniejące przewody kominowe. Obecnie widoczne są wloty w stropie i ścianie. W przewodzie skrajnym od strony ul. W. poprowadzono instalację. Od strony ul. W.rozbudowano dwa istniejące garaże (wykonano ściany zewnętrzne oraz płytę stropową). W strefie wejścia do przedmiotowego budynku mieszkalnego, od strony posesji nr [...] przy ul. W., na ścianie klatki schodowej (po lewej stronie od wejścia) widoczna jest ukośna rysa (pęknięcie muru). W tożsamej lokalizacji istnieje również pęknięcie pionowe na półpiętrze klatki schodowej. W lokalu mieszkalnym nr [...], w przedpokoju, w kuchni nad oknem, przy nadprożach drzwiowych i okiennych, na ścianach, w narożach ścian – istnieją nieregularne rysy tynku. W pomieszczeniach wyżej wymienionego lokalu od strony ogrodu (strefa prowadzenia robót związanych z rozbudową budynku – pomieszczenie gospodarcze, taras) widoczne są zarysowania nadproży drzwiowych w środku ich rozpiętości. W toku kontroli sprawdzono wykonane roboty budowlane z zatwierdzonym projektem budowlanym. W dacie kontroli nie były prowadzone roboty budowlane. Teren prowadzenia robót budowlanych jest ogrodzony, nie jest uporządkowany, zgromadzony jest gruz, materiały budowlane. Na ścianie przedmiotowego budynku od strony ul. W. istnieje tablica budowy, brak jest tablicy informacyjnej o sporządzeniu planu BiOZ. W dacie kontroli inwestorzy robót oraz kierownik budowy byli nieobecni i brak było dostępu do lokalu nr[...], stanowiącego własność inwestorów, w którym również prowadzane są roboty budowlane oraz do dokumentów budowy. Organ I instancji podał, że obecny podczas kontroli przedstawiciel wnioskodawców oświadczył, iż zarysowania w lokalu nr [...] pojawiły się w trakcie prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych oraz że remont tego lokalu wykonano pod koniec 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu [...]r. wpłynęło do organu pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków informujące, iż decyzję o pozwoleniu konserwatorskim nr [...] z dnia [...] r. wydano ze względu na położenie budynku w obrębie zespołu urbanistycznego O. Z. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...]r. oraz że przedmiotowy budynek figuruje w gminnej ewidencji zabytków W. Miejski Konserwator Zabytków oznajmił, iż w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających nie stwierdzono odstępstw od dokumentacji projektowej i nie znaleziono podstaw do cofnięcia pozwolenia konserwatorskiego, bowiem forma ochrony przedmiotowego budynku nie daje możliwości prawnych do ingerencji w strukturę wnętrza budynku, o ile nie ma to wpływu na jego wygląd zewnętrzny. W związku z powyższym zastrzeżenia skarżących dotyczące pogarszającego się stanu technicznego budynku, według Miejskiego Konserwatora Zabytków, wykraczają poza zakres jego kompetencji. Wskazując na dokonywane na wniosek stron zmiany terminu oględzin, organ I instancji podał, iż w dniu [...] r. przeprowadzono dodatkową kontrolę prowadzenia robót budowlanych w przedmiotowym budynku, w toku której ustalono, poza robotami, których wykonanie stwierdzono w dniu [...]r., iż ściany wykonanego pomieszczenia gospodarczego w przyziemiu, od strony ogrodu pokryte są warstwą styropianu i od zewnątrz w przyziemiu widoczna jest na nich izolacja ułożona z folii kubełkowej. Od strony południowej do ścian pomieszczenia gospodarczego przystaje ściana o kształcie łuku. Pomiędzy nią a ścianą pomieszczenia gospodarczego od strony południowej widoczny jest wykonany szalunek pod schody, prowadzące z poziomu terenu na taras nad pomieszczeniem gospodarczym. W poziomie wykonanego tarasu, na parterze, widoczne są wykonane ściany zewnętrzne projektowanego pomieszczenia po lewej stronie tarasu. W ścianie tego pomieszczenia jest otwór okienny. Po prawej stronie tarasu istnieje słup żelbetowy. W poziomie stropu nad parterem istnieje szalunek pod płytę balkonową, oparty na tym słupie i ścianach. Wewnątrz budynku w piwnicy w pomieszczeniu nr [...] widoczne jest podstemplowanie istniejącego stropu nad piwnicą. Strop ten jest spękany (szczeliny rozwarte) na całkowitą szerokość stropu. Powyższe szczeliny posiadają szerokość 0,2-0,6 cm i biegną prostopadle do ściany budynku od strony ogrodu. W pomieszczeniu nr [...] istnieje również ukośne pęknięcie ściany (szczelina o grubości 0,5 cm), biegnąca od stropu i malejąca w kierunku posadzki w piwnicy. Pęknięcie to przechodzi na strop. Powyższe spękania występują w strefie prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych (rozbudowa budynku od strony ogrodu oraz przebudowa lokalu nr[...]. W pomieszczeniu oznaczonym w projekcie budowlanym jako kotłownia prowadzone są roboty budowlane związane z montażem płytek ceramicznych na ścianach. Widoczna jest wykonana instalacja gazowa, elektryczna, a po lewej stronie od wejścia istnieją dwa otwory – wloty do przewodów kominowych. W narożniku ze ściany wystają dwie rurki z poprowadzoną instalacją. W ścianie od strony pomieszczenia nr [...] jest otwór z osadzoną okrągłą kształtką z blachy. W pomieszczeniu oznaczonym nr [...] (część rozbudowywana) istnieje instalacja elektryczna (widoczne okablowanie na ścianach w rurkach PCV, na posadzce, widoczne osadzone puszki podtynkowe). Ściany wewnątrz tego pomieszczenia są otynkowane, a wejście do niego stanowi otwór w ścianie, nad którym widoczne są dwa stalowe elementy, ułożone pod stropem. W pomieszczeniu piwnicy od strony posesji nr [...] przy ul. W. prowadzone są roboty budowlane związane z wykonaniem instalacji elektrycznej. W strefie wejścia do przedmiotowego budynku na parterze klatki schodowej przy oknie po prawej stronie od wejścia, widoczna jest ukośna rysa na murze. W linii jej przebiegania istnieje pęknięcie na stropie. W narożniku ściany klatki schodowej przy oknie po prawej stronie, pomiędzy parterem a I piętrem, znajduje się pionowa rysa na murze o grubości 2 mm. Po lewej stronie widoczna jest rysa na styku ściany klatki schodowej i biegu schodowego. Na ścianie klatki schodowej, pomiędzy I a II piętrem od strony ul. W., widoczna jest pionowa rysa. Po prawej stronie od wejścia jest skrzynka elektryczna. Organ podał, iż w toku kontroli sprawdzono realizację prowadzonych robót z projektem budowlanym i stwierdzono, że roboty budowlane nie są zakończone, przy czym brak było dostępu do lokalu nr [...], objętego przebudową oraz lokalu nr [...] i [...], a kierownik budowy był nieobecny. Organ I instancji wskazał następnie, że w dniu [...]r. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Powiatowemu Inspektorowi pismo pełnomocnika skarżących celem podjęcia stosownych działań. Dokonując analizy materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane prowadzone na terenie przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bowiem w trakcie ich realizacji wystąpiły nieprawidłowości w stanie technicznym budynku – pęknięcia i zarysowania jego elementów konstrukcyjnych. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia [...]r. nr[...], w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane prowadzone w budynku przy ul. W. [...] we W., z uwagi na wystąpienie nieprawidłowości (spękania elementów konstrukcyjnych przedmiotowego budynku) w wyniku wykonanych dotychczas robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie stosownej ekspertyzy technicznej, obejmującej wykonane roboty budowlane. Organ I instancji podał, że w dniu 9 września 2010 r. przeprowadzono dowód z oględzin, w toku których ustalono, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym od strony ogrodu wykonany jest taras (płyta tarasowa żelbetowa, ściany tworzące obudowę piwnicy pod tarasem wraz z ociepleniem tych ścian styropianem na całej powierzchni ścian, w ścianach zamontowana jest stolarka okienna – dwa okna), schody prowadzące z poziomu terenu na taras. Na poziomie parteru od strony ogrodu w strefie tarasu wykonana jest ściana z bloczków betonowych projektowanego pomieszczenia. W ścianie tej zamontowana jest stolarka okienna, a nad wymienionym wyżej pomieszczeniem wykonana jest płyta żelbetowa. Na ścianie pomieszczenia poprowadzona jest instalacja elektryczna. W pomieszczeniu piwnicy od strony ogrodu, oznaczonym nr[...], na posadzce ułożona jest instalacja ogrzewania podłogowego, ściany oraz sufit są otynkowane, z wyjątkiem ścian oddzielających to pomieszczenie od pomieszczenia oznaczonego w projekcie nr[...], widoczne jest okablowanie instalacji elektrycznej bez zamontowanego osprzętu. W pomieszczeniu nr [...] brak jest podstemplowania stropu, pod stropem i na ścianie poprowadzona jest instalacja elektryczna i gazowa. W ścianie oddzielającej pomieszczenie [...] od pomieszczenia [...] jest wykuta bruzda, w której poprowadzona jest instalacja wodna. W pomieszczeniu [...] widoczne są spękania na stropie w miejscu łączenia płyt stropowych oraz pęknięcie ukośne ściany i pęknięcie w narożniku ściany. W pomieszczeniu [...] na ścianach i posadzce zamontowane są płytki ceramiczne na całkowitej powierzchni, wykonana jest instalacja elektryczna i gazowa, widoczna jest nowa stolarka okienna. Brak jest przewodów kominowych. Do pomieszczenia nr [...] prowadzi otwór z osadzoną stolarką drzwiową drewnianą bez powłoki malarskiej. Od strony głównego wejścia do piwnicy zamurowany został otwór drzwiowy. W drugim pomieszczeniu od strony wejścia, po prawej stronie, osadzona jest nowa stolarka drzwiowa drewniana bez powłoki malarskiej, wykonane są wyprawy tynkarskie, na ścianach i posadzce zamontowane są płytki ceramiczne, na suficie widoczne jest okablowanie – brak tynku, w stropie istnieje otwór. W korytarzu piwnicy pod stropem poprowadzona jest instalacja elektryczna, gazowa, telekomunikacyjna oraz wodno-kanalizacyjna. W lokalu mieszkalnym nr [...] w pokoju od strony ogrodu jest pionowe pęknięcie w narożniku ściany oraz poziome na ścianie. Na ścianach oraz suficie istnieją wielokierunkowe rysy na tynku. Widoczne jest pęknięcie nadproża. W kuchni i korytarzu są pęknięcia na suficie przebiegające w różnych kierunkach. W pokoju od strony posesji nr [...] przy ul. W. istnieje pionowe pęknięcie nadproża nad otworem drzwiowym. W pokoju na wprost od wejścia do lokalu nr [...] na ścianie widoczne są pionowe pęknięcia. W lokalu mieszkalnym nr [...] (objętym przebudową) układ pomieszczeń zgodny jest z zatwierdzonym projektem budowlanym. We wszystkich pomieszczeniach, z wyjątkiem pomieszczenia nr [...] i części pomieszczenia [...] od strony ogrodu wykonane są tynki na ścianach, na sufitach zamontowane są płyty gipsowo-kartonowe. W pomieszczeniu nr [...] na podłodze wykonany jest parkiet, a w pomieszczeniu nr [...] i przedpokoju zamontowano płytki ceramiczne. W lokalu tym jest instalacja elektryczna bez zamontowanego osprzętu, c.o., wod.-kan. Brak jest zamocowanej stolarki drzwiowej, armatury sanitarnej. Roboty budowlane nie są zakończone. Organ zaznaczył, że w przedmiotowym budynku od strony ul. W. wykonane są ściany oraz strop pomieszczeń garaży objętych rozbudową. Na klatce schodowej budynku istnieją pęknięcia ścian na parterze, I i II piętrze przebiegające pionowo, bądź ukośnie. Przedstawiwszy następnie oświadczenia osób biorących udział w czynnościach dowodowych i zaznaczywszy, że z czynności tych sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną, organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. złożone zostało zażalenie przez inwestorów na postanowienie z dnia [...] r. nr[...]. W dniu [...]r. pełnomocnik inwestorów przedłożył ekspertyzę techniczną stanu technicznego przedmiotowego budynku. Z ekspertyzy tej wynika, że przyczyną powstania uszkodzeń (spękania, zarysowania ścian, stropów, nadproży) w przedmiotowym budynku jest długoletni okres eksploatacji i naturalne zużycie wszystkich elementów, brak wykonywania odpowiednich prac zabezpieczająco-konserwatorskich, wpływy powodziowe, zmiany gruntowe oraz prace adaptacyjne prowadzone w lokalu mieszkalnym nr [...] (drgania podczas prac wyburzeniowych, brak chwilowego podparcia ścian podczas wykonywania nadproży drzwiowych, co mogło spowodować przemieszczenie i spękanie ścian i sufitu w lokalu mieszkalnym nr[...]). W odniesieniu do stwierdzonych nieprawidłowości autor ekspertyzy poinformował, że zarysowania stropu nad piwnicą są w istocie szczelinami między prefabrykowanymi płytami stropowymi i nie zagrażają jego bezpieczeństwu. W przypadku otworu wykonanego w stropie nad piwnicą nie stwierdził uszkodzeń, a w przypadku wykonanego otworowania w stropie w celu poprowadzenia instalacji – stwierdził uszkodzenie podparcia czterech płyt stropowych na ścianie. W związku z powyższym, zalecił wykonanie dodatkowego podparcia w celu zabezpieczenia stropu przed lokalnym uszkodzeniem. Uznał, że wykonanie przebić w stropie z uwagi na ich ograniczony zasięg – nie miało wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji całego obiektu, poza ewentualnymi drganiami powstałymi podczas ich wykonywania. Zdaniem autora opracowania, tożsame wnioski dotyczą wykonanej bruzdy na instalację w ścianie wschodniej lokalu mieszkalnego nr [...], która z uwagi na występujące ocieplenie z płyt typu suprema spowodowała podkucie ściany na około 3 cm, co nie stanowi większego uszkodzenia ściany. Osoba sporządzająca ekspertyzę stwierdziła, że przedmiotowy budynek jest w "słabym stanie technicznym", z uwagi na uszkodzenia i długoletni okres eksploatacji, jednakże możliwe jest dalsze bezpieczne jego użytkowanie. W odniesieniu do dobudowanych elementów do istniejącego budynku podkreśliła, że nie budzą zastrzeżeń. We wnioskach powyższego opracowania autor zalecił w celu zabezpieczenia budynku wykonanie robót przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, to jest wykonanie słupka wzmacniającego pod podciągiem przy przejściu na taras w narożniku południowo-wschodnim oraz słupków bramujących wejście do łazienki. Ponadto poinformował, iż z uwagi na osłabienie filarka środkowego przy podciągu od strony wyjścia na taras w wyżej wymienionym lokalu, należy przy tym filarku wykonać dodatkowy tożsamy słupek. Autor ekspertyzy zalecił również wykonanie podparcia przy ścianie płyty stropowej nad piwnicą, osłabionej przejściem instalacji. W odniesieniu do zaistniałych zarysowań w lokalu mieszkalnym nr [...], na klatce schodowej oraz w piwnicy stwierdził, iż po zakończeniu robót w lokalu nr [...] – zarysowania te w celu zabezpieczenia należy przeszyć prętami stalowymi, osiatkować i ponownie otynkować. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż w dniu [...] r. pełnomocnik inwestora przedłożył pismo w sprawie niezwłocznego wydania decyzji umożliwiającej inwestorowi kontynuowanie robót budowlanych i nadania decyzji na podstawie art. 108 § 1 kpa rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. Wskazano przy tym na względy finansowe, rodzinne, brak odpowiednich zabezpieczeń budynku przed zalewaniem, co z uwagi na upływ czasu, pogarszające się warunki atmosferyczne – może doprowadzić do powstania szkody w majątku inwestorów. Ponadto wskazano na niezrealizowanie zaprojektowanych elementów konstrukcyjnych w obrębie lokalu objętych przebudową, których wykonanie, jak wynika z przedstawionej ekspertyzy technicznej, jest niezbędne w celu poprawy stanu konstrukcji budynku. Powołując się na zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji wywiódł, że z protokołu oględzin z dnia [...]r. wynika, iż zwiększono zakres wykonanych robót w odniesieniu do protokołu z kontroli z dnia [...] r., po przeprowadzeniu której postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. W. [...] we W.. Jednakże z uwagi na upływ czasu od momentu przeprowadzenia kontroli do momentu odebrania przez strony powyższego postanowienia, a także z uwagi na fakt, iż przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania jednej z decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego – niemożliwe jest zebranie stosownego materiału dowodowego wskazującego na termin wykonania robót budowlanych, których nie stwierdzono w dacie kontroli, po której wstrzymano prowadzenie robót budowlanych. Organ podkreślił, że oświadczenia złożone w toku oględzin w dniu [...]r. przez osoby obecne podczas przeprowadzania czynności dowodowych nie stanowią materiału dowodowego w sprawie, a wątpliwości organu związane z ewentualnym prowadzeniem robót budowlanych po odebraniu przez inwestorów postanowienia o wstrzymaniu robót wyjaśnia stanowiące dowód w sprawie oświadczenie złożone w trybie art. 75 kpa przez inwestora. Wskazując na powyższe organ I instancji stwierdził, że nie istnieje podstawa do zastosowania art. 50a Prawa budowlanego, a następnie podkreślił, że przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, realizowanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania jednej z decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 tej ustawy. Przywołując art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału, w tym ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że zasadne jest wydanie decyzji w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor zobowiązany jest na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 powyższej ustawy oraz że przed wydaniem niniejszej decyzji odstąpiono od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa, bowiem w ocenie organu załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na konieczność zabezpieczenia budynku, niezwłoczne wykonanie brakujących elementów konstrukcyjnych, których brak może mieć wpływ na występujące zarysowania elementów przedmiotowego budynku objętego robotami, zbliżający się okres zimowy i niemożność kontynuacji robót, a także ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną inwestora. Z uwagi na powyższe nadano również niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazując na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego orzekł jak wyżej. W piśmie z dnia 20 października 2010 r. pełnomocnik skarżących przedstawił ich wątpliwości co do sposobu rozpatrzenia złożonego przez nich wniosku, który zainicjował przedmiotowe postępowanie. W piśmie tym podkreślono, że wniosek skarżących wskazywał na prowadzenie przez inwestorów robót budowlanych powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak również robót budowlanych wykraczających poza zakres wynikający z pozwolenia na budowę posiadanego przez inwestorów. Wskazano, że postanowienie z dnia [...]r. nr [...] wstrzymywało roboty budowlane realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, przy czym nie odnosiło się w żaden sposób do wykonywania przez inwestorów robót, które nie były objęte pozwoleniem na budowę. W konsekwencji wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja z dnia [...] r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nałożyła na inwestorów jedynie obowiązki wynikające z prowadzenia robót budowlanych realizowanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, w żaden sposób nie odnosząc się do robót budowlanych, które nie były objęte pozwoleniem na budowę. Wobec powyższego skarżący powzięli wątpliwości, czy organ nadzoru budowlanego prowadzi jednocześnie postępowanie związane z wykonywaniem przez inwestorów robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik skarżących podał, że w sytuacji, w której decyzja z dnia [...] r. nr [...] miałaby odnosić się do wszystkich robót budowlanych wykonywanych przez inwestorów w przedmiotowym budynku – niniejsze pismo winno być traktowane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] r. nr[...] . Traktując powyższe pismo jako odwołanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przesłał D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W. pismo z dnia [...] r., w którym poinformował, że prowadzi jedno postępowanie administracyjne obejmujące prowadzenie wszelkich robót budowlanych w budynku przy ul. W. [...] we W., w związku z czym kwestia wykonywania robót wykraczających poza zakres zatwierdzonego projektu budowlanego nie będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, a decyzja z dnia [...] r. nr [...] odnosi się do wszystkich robót budowlanych wykonywanych przez inwestorów w przedmiotowym budynku. Decyzją z dnia [...] r. nr[...] , podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie określającym termin wykonania nałożonych obowiązków i ustalił nowy termin ich wykonania do dnia 15 lutego 2011 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia faktyczne i prawne tożsame z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż w przypadku gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że inwestor wykonał roboty budowlane w sposób określony w art. 50 ustawy – Prawo budowlane, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, winien podjąć działania, których konsekwencją będzie jedna z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Przytoczywszy ten przepis organ II instancji wywiódł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadnia konieczność ingerencji organów nadzoru budowlanego, mającej umocowanie w przepisach art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane. Opierając się bowiem na porównaniu wyników przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli z oceną stanu technicznego przedmiotowego budynku zawartej w części opisowej projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. należy – zdaniem organu – stwierdzić, iż roboty budowlane prowadzone na podstawie tej decyzji wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Wspomniana wyżej kontrola wykazała pęknięcia i zarysowania elementów konstrukcyjnych rozbudowywanego budynku, które nie zostały odnotowane w ocenie stanu technicznego przedmiotowego budynku będącej częścią projektu budowlanego, w którym zapisano, że wszystkie ściany nośne są w dobrym stanie technicznym, nie stwierdzono ich spękań czy nadmiernych przemieszczeń, przy czym w odniesieniu do stropów również nie stwierdzono zarysowań bądź nadmiernych ugięć. Powyższe oznacza, że stwierdzone uszkodzenia powstały w efekcie wykonywanych robót budowlanych, co obliguje do stwierdzenia, że sposób ich wykonywania może być nieodpowiedni do zaistniałych warunków, to jest może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż z przedłożonego przez inwestora opracowania technicznego rzeczoznawcy budowlanego dr inż. D. S. zatytułowanego "Ekspertyza stanu technicznego budynku mieszkalnego W., ul. W. [...], obejmująca wykonane roboty budowlane, uwzględniająca wpływ wykonanych robót na nośność elementów konstrukcyjnych ww. obiektu", wynika, że przyczyną powstania uszkodzeń (spękania, zarysowania ścian, stropów, nadproży) w przedmiotowym budynku jest długoletni okres eksploatacji i naturalne zużycie wszystkich elementów, brak wykonywania odpowiednich prac zabezpieczająco-konserwatorskich, wpływy powodziowe, zmiany gruntowe oraz prace adaptacyjne prowadzone w lokalu nr [...] (drgania podczas prac wyburzeniowych, brak chwilowego podparcia ścian podczas wykonywania nadproży drzwiowych, co mogło spowodować przemieszczenie i spękanie ścian i sufitu w lokalu mieszkalnym nr [...]). Autor ekspertyzy w odniesieniu do stwierdzonych nieprawidłowości poinformował, że zarysowania stropu nad piwnicą są w istocie szczelinami między prefabrykowanymi płytami stropowymi i nie zagrażają jego bezpieczeństwu, w przypadku otworu wykonanego w stropie nad piwnicą nie stwierdził uszkodzeń, natomiast w przypadku wykonanego otworowania w stropie (pomiędzy lokalem nr [...] a pomieszczeniem piwnicy drugim po prawej stronie od wejścia głównego do piwnicy) w celu poprowadzenia instalacji – stwierdził uszkodzenie podparcia czterech płyt stropowych na ścianie. W związku z powyższym zalecił wykonanie dodatkowego podparcia w celu zabezpieczenia stropu przed lokalnym uszkodzeniem. Uznał, że wykonanie wyżej wymienionych przebić w stropie z uwagi na ich ograniczony zasięg – nie miało wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji całego obiektu, poza ewentualnymi drganiami powstałymi podczas ich wykonywania. Zdaniem autora opracowania, tożsame wnioski dotyczą wykonanej bruzdy na instalację w ścianie wschodniej lokalu mieszkalnego nr[...], która z uwagi na występujące ocieplenie z płyt typu suprema spowodowała podkucie ściany na około 2 cm, co nie stanowi większego uszkodzenia ściany. Osoba sporządzająca ekspertyzę stwierdziła, że przedmiotowy budynek jest w "słabym stanie technicznym", z uwagi na uszkodzenia i długoletni okres eksploatacji, jednakże możliwe jest dalsze bezpieczne jego użytkowanie. W odniesieniu do dobudowanych elementów do istniejącego budynku podkreśliła, że nie budzą zastrzeżeń. We wnioskach powyższego opracowania autor zalecił w celu zabezpieczenia budynku wykonanie robót przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a mianowicie wykonanie słupka wzmacniającego pod podciągiem przy przejściu na taras w narożniku południowo-wschodnim oraz słupków bramujących wejście do łazienki. Ponadto podał, że z uwagi na osłabienie filarka środkowego przy podciągu od strony wyjścia na taras, należy przy tym filarku wykonać dodatkowy tożsamy słupek. Autor ekspertyzy zalecił również wykonanie podparcia przy ścianie płyty stropowej nad piwnicą osłabionej przejściem instalacji. W odniesieniu do zaistniałych zarysowań w lokalu mieszkalnym nr [...], na klatce schodowej oraz w piwnicy stwierdził, iż po zakończeniu robót w lokalu mieszkalnym nr [...] – zarysowania te w celu zabezpieczenia należy przeszyć prętami stalowymi, osiatkować i ponownie otynkować. Wskazując na powyższe organ odwoławczy podał, że rozstrzygając w przedmiocie całokształtu wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, które można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, należy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożyć takie obowiązki, jak w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do argumentacji odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że – jego zdaniem – nie ma podstaw aby uznać, iż wykonywane przez inwestora roboty budowlane są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Prace wykonane podczas realizacji inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie obiektu budowlanego, na którą udzielono pozwolenia na budowę, takie jak wykonanie przewidzianej w projekcie instalacji gazowej czy nieujęte w projekcie wyburzenie istniejących przewodów kominowych, wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej i c.o., roboty ziemne czy przebudowa garażu niezgodnie z projektem nie należą bowiem do ustanowionego w art. 36a Prawa budowlanego katalogu istotnych odstępstw. Przytaczając treść tego unormowania organ II instancji wywiódł, że wykonanie dodatkowych elementów podczas realizowanej legalnie inwestycji, o ile nie mieści się w powyższym katalogu, stanowi co prawda odstąpienie od projektu, jednak takie, które nie jest istotne i którego stwierdzenie nie daje samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania uregulowanego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że słuszność decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości, przy czym jedynie z uwagi na fakt, że termin określony przez organ I instancji w znacznej części już upłynął, organ odwoławczy zobowiązany był do wyznaczenia nowego terminu do wykonania nałożonych obowiązków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję złożyli E. K. i M. K. Zarzucając tej decyzji naruszenie art. 7 i art. 6 kpa oraz art. 51 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4, art. 36a ust. 5 i ust. 6 Prawa budowlanego, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący nie kwestionują konieczności wykonania przez inwestorów obowiązków nałożonych na nich decyzją nr [...] z dnia [...] r., jednak podnoszą, że organy obu instancji pominęły okoliczność realizowania przez inwestorów robót nieobjętych projektem, robót realizowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia, jak również robót, przy realizacji których inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością przy ul. W. [...] we W. na cele budowlane wynikające z zakresu prowadzonych robót budowlanych. Skarżący podkreślili, że wskutek ich wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych w budynku przy ul. W. [...] we W., a więc przedmiotem tego postępowania były wszelkie roboty budowlane w wyżej wymienionym budynku. Tymczasem decyzja z dnia [...] r., wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, została poprzedzona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym budynku – realizowanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podstawą wstrzymania robót był art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 83 § 1 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji, po przedłożeniu przez inwestorów ekspertyzy, możliwe było wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odnoszącej się jedynie do robót budowlanych, których wykonanie było niezbędne w świetle wyżej wymienionej ekspertyzy, celem uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W ocenie skarżących, art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nie wyklucza możliwości ponownego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych ze względu na zaistnienie innych okoliczności niż te, które były podstawą wcześniej wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wymieniając następnie roboty budowlane, które nie były objęte projektem budowlanym, a które zostały zrealizowane przez inwestorów, skarżący polemizowali ze stanowiskiem, że występują tylko "drobne rozbieżności między projektem a pracami wykonanymi". Za sprzeczne z art. 7 kpa skarżący uznali stanowisko organu I instancji wyrażone w piśmie z dnia [...] r., iż kwestia wykonywania przez inwestorów robót wykraczających poza zakres zatwierdzonego projektu budowlanego nie będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. E. K. i M. K. wywodzili, że ograniczenia czasowe przy wydawaniu rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie mogą powodować naruszania przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wskazywali ponadto na brak w przedłożonej przez inwestorów ekspertyzie zapisów dotyczących m.in. instalacji elektrycznej, gazowej oraz przewodów wentylacyjnych, pomimo że w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] wyraźnie wskazano na konieczność wykonania ekspertyzy w tym zakresie. Skarżący podnieśli następnie, że organy obu instancji pominęły to, iż inwestorzy przy wykonywaniu omawianych robót budowlanych nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie, w jakim realizowali roboty budowlane. Polemizując ze stanowiskiem, iż wykonane przez inwestorów niezgodnie z projektem budowlanym roboty nie należą do ustanowionego w art. 36a Prawa budowlanego katalogu istotnych odstępstw skarżący wywodzili, że nawet jeżeli stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie noszą cech istotności, organ winien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie, zważywszy na zakres i rodzaj prac wykonanych przez inwestorów, a nie mieszczących się w zatwierdzonym projekcie budowlanym, skarżący wywiedli, że miało miejsce istotne odstąpienie od tegoż projektu. Zdaniem skarżących, organy obu instancji nie dokonały wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz nie podjęły określonych i nakazanych prawem czynności celem doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem, ewentualnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a także stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; obecnie – t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a procedurę ich podejmowania regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W myśl ust. 2 tego artykułu, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Stosownie do ust. 3 art. 36a, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Po myśli ust. 5 omawianego artykułu, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Zgodnie z ust. 6 art. 36a, projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W myśl ust. 2 tego artykułu, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Stosownie do dalszych unormowań zawartych w art. 50 ustawy – Prawo budowlane, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust. 5). Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po myśli ust. 2 omawianego artykułu, w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. Stosownie do ust. 3 art. 51, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W myśl dalszych unormowań zawartych w art. 51 ustawy – Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (ust. 6). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego). Przytoczone wyżej przepisy stanowią podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący w istocie nie kwestionują prawidłowości decyzji nakazującej inwestorom wykonanie określonych robót budowlanych, a jedynie uważają, że podjęte rozstrzygnięcie nie obejmuje wszystkich robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego przy ul. W.[...] we W. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz treść rozstrzygnięć podjętych w tej sprawie przez organy obu instancji stwierdzić należy, że w dniu [...] r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W.wpłynął opatrzony datą [...]r. wniosek skarżących E. i M. K. – współwłaścicieli budynku przy ul. W. [...] we W., o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w wyżej wymienionym budynku mieszkalnym. We wniosku tym skarżący poinformowali, że roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r., wykraczają poza zakres oświadczenia, na podstawie którego wyrazili zgodę inwestorowi na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Oświadczyli również, że prowadzone roboty budowlane powodują pogorszenie stanu technicznego nieruchomości (popękane ściany, tynki, niezabezpieczony podcięty strop), zagrażające stabilności budynku. Nadmienili ponadto, że w toku robót zmianie uległa bryła budynku, co w przypadku przedmiotowego budynku objętego ochroną konserwatorską jest niedopuszczalne. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w czerwcu 2010 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych w wyżej wymienionym budynku, a w dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działając w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone w budynku przy ul. W. [...] we W., polegające na rozbudowie i przebudowie tego budynku – realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia – z uwagi na wystąpienie nieprawidłowości (spękania elementów konstrukcyjnych przedmiotowego budynku) w wyniku wykonanych dotychczas robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie stosownej ekspertyzy technicznej, obejmującej wykonane roboty budowlane. W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., przywołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydał decyzję nr[...], którą nałożył na M. Sz. i M. Z.-Sz. – inwestorów robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] we W. – realizowanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia – obowiązek wykonania w terminie do dnia 15 grudnia 2010 r. wskazanych w tej decyzji czynności. Z treści obu rozstrzygnięć podjętych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wynika, że dotyczą one robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego przy ul. W.[...] we W. realizowanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zauważyć przy tym wypada, że również w motywach zarówno postanowienia z dnia [...]r. nr[...], jak i decyzji z dnia [...] r. nr[...], organ I instancji w istocie w ogóle nie zajmował się kwestią innych robót budowlanych niż te, które mogły spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W szczególności z treści postanowienia z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...]r. nr [...]nie można wywnioskować, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle stwierdził, aby wykonywane przez inwestora roboty budowlane były prowadzone w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a jeżeli tak, to jakie to konkretnie były roboty, w jakim zakresie odbiegały od projektu lub warunków pozwolenia i czy ewentualne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia było istotne. Organ I instancji zatem w ogóle nie analizował, czy przedmiotowe roboty były zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, czy nie. Z uwagi na treść odwołania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. problematyką robót budowlanych innych niż realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia zajął się dopiero w swoim piśmie z dnia [...] r., w którym poinformował organ odwoławczy, że prowadzi jedno postępowanie administracyjne obejmujące prowadzenie wszelkich robót budowlanych w budynku przy ul. W. [...] we W., w związku z czym kwestia wykonywania robót wykraczających poza zakres zatwierdzonego projektu budowlanego nie będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, a decyzja z dnia [...]r. nr [...] odnosi się do wszystkich robót budowlanych wykonywanych przez inwestorów w przedmiotowym budynku. Powyższym zagadnieniem w sposób wyraźny w swoim rozstrzygnięciu zajął się D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. Zdaniem tego organu, nie ma podstaw do stwierdzenia, że wykonywane przez inwestora roboty budowlane były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Prace wykonane podczas realizacji inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie obiektu budowlanego, na którą udzielono pozwolenia na budowę, takie jak wykonanie przewidzianej w projekcie instalacji gazowej czy nieujęte w projekcie wyburzenie istniejących przewodów kominowych, wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej i c.o., roboty ziemne, czy przebudowa garażu niezgodnie z projektem – w opinii organu II instancji – nie należą do ustanowionego w art. 36a Prawa budowlanego katalogu istotnych odstępstw. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że wykonanie dodatkowych elementów podczas realizowanej legalnie inwestycji, o ile nie mieści się w powyższym katalogu, stanowi co prawda odstąpienie od projektu, jednak takie, które nie jest istotne i którego stwierdzenie nie daje samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. W myśl art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jak trafnie podkreślano w literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz LEX/el. 2011). Zaskarżona decyzja została zatem podjęta z naruszeniem art. 15 kpa, ponieważ dokonując oceny, że "nie ma podstaw do stwierdzenia, że wykonywane przez inwestora roboty budowlane są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Prace wykonane podczas realizacji inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie obiektu budowlanego, na którą udzielono pozwolenia na budowę, takie jak wykonanie przewidzianej w projekcie instalacji gazowej czy nieujęte w projekcie wyburzenie istniejących przewodów kominowych, wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej i c.o., roboty ziemne, czy przebudowa garażu niezgodnie z projektem – zdaniem organu – nie należą do ustanowionego w art. 36a Prawa budowlanego katalogu istotnych odstępstw", organ II instancji wyszedł poza granice prowadzonej sprawy odnoszącej się jedynie do tych robót budowlanych, które były wykonywane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Skoro bowiem organ I instancji w istocie nie zajmował się innymi robotami budowlanymi i nie objął ich ani postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia[...]r. nr[...], ani decyzją tego organu z dnia [...]r. nr[...], ani w żaden sposób kwestii takich robót nie załatwił, organ odwoławczy również nie powinien odnosić się do tych innych robót w swojej decyzji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że – wbrew stanowisku organu I instancji wyrażonemu w piśmie z listopada 2010 r. – organy nadzoru budowlanego powinny w odrębnym postępowaniu zająć się pozostałymi robotami budowlanymi i w zależności od poczynionych w tym odrębnym postępowaniu ustaleń podjąć stosowne rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym trzeba, że organ I instancji nie mógł treścią pisma z dnia [...]r. uzupełniać swojej decyzji. W tym stanie rzeczy należy uznać, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło tylko robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, czyli kwestii najpoważniejszej i wymagającej szybkiej interwencji, pozostałe zaś roboty budowlane – jako nie wykonywane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia – nie były objęte postępowaniem prowadzonym w niniejszej sprawie i z tego względu mogą być objęte odrębnym postępowaniem prowadzonym na innej podstawie prawnej (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) i faktycznej (nie były wykonywane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia). W takiej sytuacji, jeżeli nawet organ nadzoru budowlanego – tak jak w zaskarżonej decyzji – uznałby, że "nie ma podstaw do stwierdzenia, że wykonywane przez inwestora roboty budowlane są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Prace wykonane podczas realizacji inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie obiektu budowlanego, na którą udzielono pozwolenia na budowę, takie jak wykonanie przewidzianej w projekcie instalacji gazowej czy nieujęte w projekcie wyburzenie istniejących przewodów kominowych, wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej i c.o., roboty ziemne, czy przebudowa garażu niezgodnie z projektem – zdaniem organu – nie należą do ustanowionego w art. 36a Prawa budowlanego katalogu istotnych odstępstw", to uczyniłby to w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, a nie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Obecnie jednak rozważanie powyższej merytorycznej kwestii dotyczącej robót budowlanych innych niż wykonywane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia byłoby przedwczesne i na tym etapie postępowania kwestii tej nie można przesądzać. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 15 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji. Sąd nie zawarł w sentencji wyroku rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem było ono zbyteczne z uwagi na fakt, że wykonanie decyzji dotyczy robót budowlanych realizowanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Sama konieczność zapobieżenia takiemu zagrożeniu stoi na przeszkodzie wstrzymywaniu wykonywania decyzji, która dotyczy czynności mających zagrożenie takie wyeliminować. Zauważyć przy tym wypada, że żadna ze stron nie kwestionowała prawidłowości nałożonych na inwestorów obowiązków, a skarżący jedynie uważali, że rozstrzygnięcie to nie było kompletne, gdyż nie obejmowało innych robót budowlanych niż wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.