VII SA/Wa 301/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W.S. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010r. stwierdzającą - na wniosek W.S. i T.D. - nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2010r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W.S. pozwolenia na budowę myjni samochodowej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy przedstawił specyfikę postępowania nieważnościowego i powołując art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 1 56, poz. 1118 ze zm.) wskazał komu może być wydane pozwolenie na budowę oraz jakich sprawdzeń organ winien dokonać przed jej wydaniem. Stwierdził, że W.S., do wniosku o pozwolenie na budowę wiaty myjni samochodowej na działce nr ew. [...] dołączyła decyzję Prezydenta Miasta [...]. z [...] kwietnia 2009r. o warunkach zabudowy dot. działki o nr ew. [...], przeniesioną decyzją z [...] września 2009r. na W.S. W oparciu o decyzję z [...] kwietnia 2009r., Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2010r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji na działce nr ew. [...]. W dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę tj. [...] marca 2010r., działka o nr ew. [...] nie istniała, gdyż decyzją z [...] lipca 2009r. została podzielona na dwie działki o nr ew. [...] i [...]. Powierzchnia działki o nr ew. [...] wynosiła 1,685 ha, natomiast działki o nr ew. [...] tylko 0,1320 ha. Zdaniem organu decyzja z [...] kwietnia 2010r. wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy dot. działki nieistniejącej, powinna być traktowana jako wydana na rzecz podmiotu nieposiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy przesądzała bowiem o funkcji i granicznych wielkościach inwestycji, a w tej sprawie nie zachowano warunków z decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r. dot. inwestycji planowanej na działce nr ew. [...]. Przekroczono dopuszczalne wymiary wiaty, jak i nie zachowano wystarczającej powierzchni zielonej. Ustalenia te obligowały organ do stwierdzenia, że decyzję z [...] kwietnia 2010r. wydano z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Na koniec organ podał, że Prawo budowlane zawiera przepisy o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a więc każde ich naruszenie wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Organ nie stwierdził innych wad z art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła W.S. i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 156 § 2 k.p.a. Wskazała na błędną wykładnię Prawa budowlanego podnosząc, że organ wydający pozwolenie na budowę nie ma uprawnienia do ustalania ważności i zakresu obowiązywania prawomocnej i nieuchylonej decyzji o warunkach zabudowy; nie może więc na tej podstawie stwierdzać nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie może też rozpoznawać sprawy co do istoty, skoro art. 156 § 1 k.p.a. ogranicza to rozpoznanie do przesłanek w nim wskazanych. Skarżąca podniosła, że decyzja z [...] kwietnia 2009r. pozostaje w obiegu prawnym, zatem wiązała organ architektoniczno – budowlany. Jeżeli nawet istniała wątpliwość co do jej ważności, to z pewnością ww. organ nie miał kompetencji do jej badania, gdyż badanie ważności decyzji o warunkach zabudowy odbywa się w innym trybie. Dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń odbiegających od ustaleń dokonywanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowiłoby oczywiste, rażące naruszenie prawa. Nawet wyeliminowanie takiej decyzji nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli w chwili jej wydawania prawomocna decyzja o warunkach znajdowała się w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącej, ingerując w wymiary inwestycji organ wydający zaskarżoną decyzję badał stan faktyczny, a nie naruszenie prawa, a taka analiza nie może być przeprowadzana w trybie nieważnościowym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Dodać przy tym należy, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] kwietnia 2010r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy., w związku z faktem, że inwestor nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [...] objętej zamierzeniem inwestycyjnym. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie m.in. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących interesów osób trzecich. Jej celem jest zatem przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (por. postanowienie NSA z 18 lipca 2005 r., sygn. II OPS 3/05). Decyzja o warunkach zabudowy przesądza zatem o rodzaju - przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd. - obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Innymi słowy decyzja o warunkach zabudowy stanowi o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może wybudować w zgodzie z przepisami prawa na danej nieruchomości. W związku z powyższym rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy właściwy organ administracji publicznej bada, czy spełniono przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnośnie konkretnej objętej tymże wnioskiem działki. W konsekwencji przedstawionych unormowań, na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jak stanowi art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ architektoniczno budowlany może udzielić pozwolenia budowlanego wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkiem powyższych ustaleń jest również, określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązek sprawdzenia przezorganu architektoniczno – budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu, sprawdzenia, czy projekt budowlany jest zgodny m.in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Oznacza to, że przed wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ww. wiaty myjni samochodowej Starosta [...] zobligowany był do sprawdzenia, czy przedstawiona przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy dotyczy działki objętej planowaną inwestycją. Tymczasem, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2009r. dotyczyła działki nr ew. [...]. (o pow. 1,685 ha), która decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009r. została podzielona na dwie działki o nr ew. [...] (o pow. 0,1320 ha) i [...] (o pow. 1,5485 ha). Powyższe oznacza, że zmiana stanu prawnego na gruncie w zakresie działki o nr [...] obligowała inwestora do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla nowo wydzielonej nieruchomości oznaczonej nr [...]. Natomiast, jak wskazano wyżej, obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego było sprawdzenie, czy dołączona do wniosku z dnia [...] marca 2010r. decyzja o warunkach zabudowy dotyczy nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Zasadne było zatem stanowisko organów, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy inwestor nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy dotyczącą działki o nr ew. [...], co z kolei oznacza, że Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2010r. z rażącym - w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. - naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty skargi zgłoszone w zakresie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że organ wydający pozwolenie na budowę ma uprawnienie do ustalenia ważności oraz zakresu obowiązywania prawomocnej i nieuchylonej decyzji o warunkach zabudowy, skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 2009r. dotyczyła działki nieistniejącej. Bez znaczenia pozostaje więc argumentacja przedstawiona w skardze odnośnie przymiotu ostateczności tejże decyzji oraz faktu, że pozostaje ona w obrocie prawnym i tym samym związania jej treścią organu wydającego pozwolenia na budowę. W konsekwencji, jako chybiony należało ocenić też zarzut naruszenia art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne wyjaśnić trzeba, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia do stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy bowiem sytuacji, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję dotkniętą wadą nieważności (por. wyroki SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNAP 1995, nr 18, poz. 283; NSA z dnia 6 kwietnia 2001 r., IV SA 914/99, LEX nr 55762:). Innymi słowy, jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 k.p.a.). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w kontrolowanej sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.