I OSK 2003/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 856/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] uchyliło swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r., znak: [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło A. M. J. A. A. d. B. ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. F. [...], oznaczonej nr hip. [...] i [...]. Jednocześnie Prezydium stwierdziło przejście własności wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarbu Państwa. Następnie na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A-ll-Nr 1025/79 z dnia 30 stycznia 1979 r. przedmiotowy grunt oddany został w użytkowanie wieczyste Stowarzyszeniu Dziennikarzy Polskich na 40 lat. Znajdujący się na niniejszym gruncie czterokondygnacyjny budynek biurowy, oddany został natomiast temu Stowarzyszeniu w użytkowanie. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie, omawiana nieruchomość stanowi obecnie jedną działkę ewidencyjną oznaczoną numerem [...] z obrębu [...]. Na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1992 r. działka niniejsza stała się własnością Dzielnicy-Gminy Warszawa Śródmieście, a następnie na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) przeszła na własność Gminy Warszawa-Centrum. Po rozpatrzeniu wniosku A. d. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. F. [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Od decyzji powyższej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich. W dniu 24 maja 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek Stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich o zawieszenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o ustalenie księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Stowarzyszenie wyjaśniło jednocześnie, że postępowanie niniejsze zostało wszczęte ponieważ w Dziale III księgi Wieczystej ujawniony jest jako użytkownik posadowionego na spornej nieruchomości budynku, jego poprzednik prawny Stowarzyszenie Dziennikarzy PRL. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Na postanowienie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł A. d. B. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do dalszego prowadzenia. W uzasadnieniu wskazało, że w sprawie niniejszej brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich. W skardze zarzuciło organowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w tym: – art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § k.p.a.; – art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia; – art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.); – art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia mimo jego prawidłowości. Na tych podstawach wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 856/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. F. [...], jak również prawo użytkowania posadowionego na niniejszej nieruchomości budynku zostały ustanowione umową notarialną z dnia 30 stycznia 1979 r. Umowa zawarta została w następstwie decyzji administracyjnej Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1975 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz Stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich. Zdaniem Sądu prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmawiającego przyznania prawa własności byłemu właścicielowi, gdyż brak jest przesłanek uzasadniających jego zawieszenie. Stosownie do treści przepisu art. 97 § pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu ustalenie treści księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym w zakresie znajdującego się na przedmiotowym gruncie budynku biurowego, nie stanowi zagadnienia wstępnego w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się pewną otwartą kwestię, której treścią może być wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego. Zgodzić zatem się należy z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt I SATWa 573/08, że nie jest konieczne, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, niezbędne było ustalenie, jakie prawo przysługuje użytkownikowi wieczystemu gruntu w stosunku do budynku posadowionego na tym gruncie. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego nie eliminuje istnienia w obrocie prawnym ani decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz skarżącego ani praw nabytych wspomnianą umową notarialną z 1979 r. Odnosząc się natomiast do szeregu zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Sąd nie dopatrzył się naruszeń mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto kontrolując zaskarżone postanowienie w zakresie określonym w art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie stwierdził, aby wystąpiły inne niż wskazane w skardze uchybienia obligujące do uchylenia zaskarżonego postanowienia albo stwierdzenia jego nieważności. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 w związku z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy: a) art. 119 pkt 2 w zw. z art. 67 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym pomimo niezawiadomienia pełnomocnika skarżącej o złożeniu wniosku w przedmiocie rozpoznania sprawy w tym trybie i w konsekwencji uniemożliwienia skarżącemu zażądania przeprowadzenia rozprawy; b) art. 16 § 1 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie sprawy w składzie jednego sędziego podczas gdy wobec braku podstaw do rozpoznań sprawy w trybie uproszczonym winna ona zostać rozpoznana w składzie trzech sędziów, które to naruszenie skutkuje nieważnością postępowania; c) art. 90 § 1 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym podczas gdy wobec braku podstaw do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym winna ona zostać rozpoznana na rozprawie; d) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 oraz 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez brak przedstawienia i odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do szeregu zarzutów skargi, brak rozpoznania tych zarzutów oraz w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. brak merytorycznego rozpoznania sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przez SKO art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie uchylenia postanowienia SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...], pomimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez orzeczenie o przekazaniu sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczemu do dalszego prowadzenia wobec braku normatywnych podstaw do wydania takiego orzeczenia; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...], pomimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przez SKO podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia a ograniczenie się w tym zakresie niemal wyłącznie do zrelacjonowania dotychczasowego przebiegu postępowania i zacytowania orzeczeń sądowych; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...], pomimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska tego samego organu wyrażoną w dwóch uprzednich jego postanowieniach wydanych wobec tego samego adresata na tle takich samych okoliczności faktycznych i prawnych bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiej zmiany; h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA postanowienia SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...], pomimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. art. 7 ust. 1 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) w zw. z art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że toczące się postępowanie cywilne w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej działaniem dekretu warszawskiego z rzeczywistym stanem prawnym nie konstytuuje zagadnienia wstępnego dla postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia na rzecz dotychczasowego właściciela prawa własności czasowej tej nieruchomości i w konsekwencji poprzez nieprawidłowe uchylenie postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Na tych podstawach wnosiło o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; b) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanką nieważności postępowania sądowoadministracyjnego jest pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Realizacja konstytucyjnego prawa do sądu jest unormowana przepisami prawa postępowania sądowoadministracyjnego, w którym to unormowaniu szczególne znaczenie ma regulacja praw procesowych stron tego postępowania. Podstawowych prawem procesowym w toku postępowania sądowoadministracyjnego jest prawo do obrony swoich praw, które ma gwarancje w prawie strony do jawnego rozpoznania sprawy. Stanowi o tym art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Każdy ma prawo do (...) jawnego rozpatrzenia sprawy (...)" oraz art. 10 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Rozpoznanie sprawy odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej" i art. 90 § 1 tej ustawy "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd rozpoznaje sprawę na rozprawie". Według art. 119 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 119 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawarło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Strona skarżąca nie została zawiadomiona o złożeniu wniosku, a zatem została pozbawiona prawa do ustosunkowania się do tego wniosku i złożenia żądania przeprowadzenia rozprawy. Naruszenie art. 119 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi naruszenie prawa do obrony praw strony skarżącej. Wypełnia to przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.