IV SA/Wa 496/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2011 r. sprawy ze skargi E. S., K. D. i P. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz skarżących E. S., K. D. i P. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. S., K. D. oraz P. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (dalej: "WKZ") z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zakończonego postanowieniem [...] WKZ w K. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Pismem z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do [...] WKZ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia i handlu o powierzchni sprzedaży do 200 m2 w poziomie parteru i garażem w podpiwniczeniu budynku (do 40 miejsc garażowych) wraz z urządzeniami budowlanymi, przebudową części istniejącego budynku o nr porządkowym [...] z jego częściową rozbiórką oraz przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...] na działkach o nr ewid. [...], [...] oraz części działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. [...] WKZ postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], uzgodnił ww. projekt decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], Minister uchylił w całości ww. postanowienie organu I. instancji i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji planowanej na działkach geodezyjnych nr ewid. [...],[...] oraz części działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., pod warunkiem ustalenia maksymalnej wysokości elewacji frontowej do [...] m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 207/09, oddalił skargę E.S., K. D. oraz P. D. na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W dniu [...] lutego 2010 r. E. S., K. D. oraz P. D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do [...] WKZ z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu ww. wniosku wskazali, iż okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania jest decyzja [...] WKZ z dnia [...] grudnia 2009 r. zmieniająca decyzję WKZ z dnia [...] marca 1975 r., I.dz. [...], co powoduje objęcie ochroną prawną całej posesji przy ul. [...] w K.. Ponadto wskazano, iż w sprawie wystąpiła nowa okoliczność faktyczna, polegająca na tym, że teren działki wnioskodawców - w granicach ogrodzenia - jest zabytkiem. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., [...] WZK, powołując w podstawie prawnej art. 104 § 1, 145 § 1 ust. 5 i 8, art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej: "k.p.a."], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zakończonego postanowieniem [...] WKZ z dnia [...] marca 2008 r. Uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I. instancji Minister wskazał, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. (zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych). Jednym z trybów weryfikacji decyzji ostatecznych jest instytucja wznowienia postępowania, którego przesłanki wyliczone zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a także jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). W myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Przepis art. 149 § 3 k.p.a. stanowi natomiast, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Natomiast w myśl art. 126 k.p.a., do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio przepisy art. 145 - 152 k.p.a. z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 i 151 § 1, wydaje się postanowienie. Dalej Minister podniósł, iż organ administracji może wznowić postępowanie zakończone postanowieniem ostatecznym tylko w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek: (1) wystąpienia co najmniej jednej z okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. lub 145a § 1 k.p.a. oraz (2) zakończenia postępowania administracyjnego postanowieniem ostatecznym. Zauważył, iż postanowienie [...] WKZ z dnia [...]marca 2008 r. zostało uchylone postanowieniem Ministra z dnia [...]listopada 2008 r., które zostało następnie utrzymane w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 207/09. Zdaniem organu odwoławczego, skoro postanowienie organu konserwatorskiego l instancji z dnia [...] marca 2008 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem [...] WKZ z dnia [...] marca 2008 r. Postanowienie to nie stało się bowiem ostateczne, a samo postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostało uchylone postanowieniem ostatecznym Ministra z dnia [...] listopada 2008 r. Niezależnie od powyższego, Minister wskazał, iż postępowanie organu konserwatorskiego l instancji, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, zawiera pewne uchybienia. Odmowa wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem, winna nastąpić w formie postanowienia, a nie - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - w drodze decyzji. Ponadto organ I instancji, odmawiając wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, nie powinien się odnosić do przyczyn wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.S., K. D. oraz P. D., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. uzgadniającego projekt o decyzji o warunkach zabudowy pomimo, iż: - postępowanie administracyjne, którego wznowienia odmówiono, było zakończone postanowieniem ostatecznym; - po wydaniu tego postanowienia, w wyniku wpisania sąsiedniej nieruchomości do rejestru zabytków, ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy; - zmieniona została decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1975 r., określająca zakres ochrony prawnej obiektów zabytkowych znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, w oparciu o którą zostało wydane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 k.p.a. w związku z art. 36 k.p.a. poprzez niedostateczne informowanie, lub brak informowania o przyczynach zwłoki w załatwianiu przedmiotowej sprawy, a także poprzez podawanie przyczyn nie stanowiących usprawiedliwienia dla wielokrotnego przekładnia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. W motywach skargi skarżący podnieśli, iż nigdy nie wskazywali, jakoby postanowienie [...] WKZ w K. z dnia [...] marca 2008 r. stało się ostateczne. Przeciwnie, skarżący zgadzają się co do tego, że ostatecznym postanowieniem w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra z dnia [...] listopada 2008 r. uzgadniające w II instancji projekt decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący nigdy tego nie kwestionowali, co wynika z wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2010 r. Z powyższych względów pogląd Ministra zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu, jakoby warunek wznowienia postępowania administracyjnego - polegający na zakończeniu postępowania postanowieniem ostatecznym - nie był spełniony, jest niezgodny ze stanem faktycznym i nieprawdziwy, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Następnie skarżący przytoczyli argumenty merytoryczne wskazujące, w ich ocenie, na zasadność wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Ministra z dnia [...] listopada 2008 r. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a. Zarzucili, iż w zaskarżonym postanowieniu Minister w ogóle nie odniósł się do odnośnych argumentów, prezentowanych już wcześniej, w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1. i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2. p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] WKZ w K. z dnia [...] marca 2010 r. w powyższym zakresie, Sąd stwierdził, iż ww. akty administracyjne dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz 145b § 1 k.p.a. okoliczności, stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Reguły dotyczące wszczęcia postępowania wznowieniowego oraz wydawanych w jego toku rozstrzygnięć są szczegółowo uregulowane w k.p.a., przy czym Sąd dokonuje oceny wydanych w niniejszej sprawie aktów administracyjnych na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Przesłanki formalne warunkujące wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania określa art. 148 k.p.a. Ich spełnienie przez stronę rodzi po stronie organu obowiązek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, chyba że zachodzą podstawy do wydania decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym - otwierającym jedynie postępowanie w sprawie. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Jeżeli organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). W sytuacji przeciwnej - gdy stwierdzi wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych - uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Powołane przepisy dotyczące wznowienia postępowania mają odpowiednie zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie (art. 126 k.p.a), z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. W kontrolowanej sprawie wniosek skarżących z dnia [...] lutego 2010 r. o wznowienie postępowania dotyczył postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], uchylającym w całości postanowienie [...] WKZ z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] i uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia i handlu o powierzchni sprzedaży do 200 m2 w poziomie parteru i garażem w podpiwniczeniu budynku (do 40 miejsc garażowych) wraz z urządzeniami budowlanymi, przebudową części istniejącego budynku o nr porządkowym [...] z jego częściową rozbiórką oraz przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...], planowanej na działkach geodezyjnych nr ewid. [...],[...] oraz części działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., pod warunkiem ustalenia maksymalnej wysokości elewacji frontowej do 11 m. Takie żądanie wniosku, zdaniem Sądu, jednoznacznie wynika z jego treści. Potwierdza to zarówno tytuł podania: "Wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy", jak i uzasadnienie podania, w którym wprost wskazano, że postępowanie administracyjne objęte żądaniem wznowienia zostało zakończone postanowieniem Ministra z dnia [...] listopada 2008 r., wydanym w następstwie rozpatrzenia zażalenia skarżących na postanowienie [...] WKZ z dnia [...] marca 2008 r. Potwierdza to również argumentacja skargi, w której wskazano, że skarżący nigdy nie kwestionowali tego, że ostatecznym postanowieniem w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra z dnia [...] listopada 2008 r. uzgadniające w II instancji projekt decyzji o warunkach zabudowy, a pogląd Ministra zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest nieprawdziwy i niezgodny ze stanem faktycznym. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej kwalifikacji ww. wniosku - jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego (nieostatecznym) postanowieniem [...] WKZ z dnia [...] marca 2008 r. Konsekwencją wadliwej kwalifikacji ww. wniosku było jego rozpatrzenie w I instancji przez organ niewłaściwy, tj. przez [...] WKZ w K. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się zawsze do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji. Organ ten, w myśl art. 150 § 1 k.p.a., może być jednocześnie organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, o ile decyzja nie przechodziła trybu odwoławczego, tzn. stała się ostateczna po jej wydaniu przez ten organ. Jeżeli natomiast decyzja przeszła tok instancji organ, do którego podanie wniesiono, winien uporządkować akta sprawy i przekazać je wraz z podaniem do organu odwoławczego (właściwego). Przyjąć należy, że to względy pragmatyczne zdecydowały także o trybie wnoszenia podania w sprawie wznowienia postępowania, bowiem organ odwoławczy nie dysponuje kompletem akt w sprawie, posiada jedynie kopię własnej decyzji. Zatem bez pomocy organu l instancji, przeprowadzenie tego postępowania nie byłoby możliwe (v. Komentarz do art. 148 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.). W sprawie niniejszej, w myśl art. 148 § 1 k.p.a, podanie zostało prawidłowo wniesione przez skarżących do [...] WKZ, który wydał w sprawie postanowienie (w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) w I instancji. Skoro jednak nie stało się ono ostateczne, lecz przeszło tok instancji, organ I instancji winien przekazać akta sprawy do organu, który wydał postanowienie w ostatniej instancji - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (art. 19 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a.) Ten z kolei, w myśl art. 149 k.p.a., winien przeprowadzić stosowne postępowanie co do przyczyn wznowienia, jak i co do istoty sprawy. Uchybienie powołanym wyżej przepisom postępowania, którego dopuścił się [...] WKZ, uszło uwadze Ministra, który z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ niewłaściwy, a więc dotkniętą wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] WKZ z dnia [...] marca 2010 r. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po przekazaniu kompletnych akt sprawy przez [...] WKZ, przeprowadzi postępowanie stosownie do dyspozycji art. 149 k.p.a. Zważy przy tym, iż ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Zastosuje się również do obowiązków organu wynikających z art. 35 k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.