I SA/Wa 348/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] i utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, powoływany dalej jako "dekret"). W dniu wejścia w życie dekretu stanowiła współwłasność J. M., W. M., Z. M., S. W. oraz J. C. Pismem z dnia 10 lipca 1949 r., które wpłynęło do Zarządu Miejskiego w W. w dniu 28 sierpnia 1949 r., właściciele nieruchomości wystąpili o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu i pismem z tej samej daty wnieśli o przyznanie im tego prawa. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu, a następnie orzeczeniem z dnia [...] listopada 1951 r. odmówiło przyznania właścicielom prawa własności czasowej gruntu i stwierdziło, że wszystkie znajdujące się na nim budynki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 8 dekretu. Od orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. dotychczasowi właściciele wnieśli odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej podnosząc, że ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie przez Gminę było nieprecyzyjne, ponieważ nie wymieniało ul. [...], lecz tylko wskazywało granice obszaru, w którym ta ulica się znajduje. Decyzją z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W dniu 14 marca 2002 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek R. K., będącej jednym z następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości, o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. Do ww. wniosku przyłączyli się A. M. i J. M. - spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości. W piśmie z dnia 9 września 2005 r. R. K. rozszerzyła zakres żądania wnosząc również o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. i podniosła, że właściciele złożyli wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy z dochowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji z dnia [...] maja 1952 r. wskazując, że rozstrzygnięcia te nie zawierają wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że określony w art. 7 ust. 1 dekretu sześciomiesięczny termin na złożenie przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jest terminem prekluzyjnym, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Termin ten nie podlega przywróceniu. Tym samym niezłożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie własności czasowej w terminie stanowiło okoliczność wystarczającą do orzeczenia o nieprzyznaniu tego prawa. Nieruchomość przy ul. [...] została objęta w posiadanie przez Gminę W. na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. U. nr 6, poz. 43) w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. nr [...] zawierającego ogłoszenie o obejmowaniu w posiadanie przez Gminę gruntów na obszarze, na którym była położona nieruchomość. Ogłoszenie zostało ponadto opublikowane w nr [...] dziennika "[...]" z 16 sierpnia 1948 r. W związku z tym termin do złożenia przedmiotowego wniosku upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Właściciele nieruchomości złożyli natomiast wniosek w dniu 28 sierpnia 1949 r., a zatem po terminie. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r. i wskazał, że do terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, nie mają zastosowania przepisy dotyczące przywrócenia terminu. Niezłożenie zatem przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, stanowiło okoliczność uzasadniającą wydanie orzeczenia o nieprzyznaniu prawa własności czasowej. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1610/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. i wskazał, że jak wynika z akt sprawy, objęcie nieruchomości przy ul. [...] w posiadanie przez Gminę W. nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., o czym ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. z 1948 r. Nr [...] pod poz. [...], a ponadto w "[...]" Nr [...] z dnia 16 sierpnia 1948 r. Skoro zatem właściciele nieruchomości złożyli stosowny wniosek dopiero w dniu 28 sierpnia 1949 r., to nastąpiło to po upływie sześciomiesięcznego terminu. Tym samym orzeczeniu odmawiającemu przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości nie można zarzucić rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Na skutek skargi kasacyjnej R. K. od ww. orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego W., o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego jeżeli przesłanką odmowy przyznania własności czasowej jest bezskuteczny upływ terminu, przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, to niezbędne jest wykazanie nie tylko, że osoby uprawnione nie zgłosiły omawianego żądania, ale także ustalenie czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia takiego wniosku. Faktu i daty skutecznego objęcia gruntu w posiadanie nie można domniemywać. Każdy przypadek objęcia w posiadanie gruntu należy badać indywidualnie, tak aby w sposób jednoznaczny przesądzić, że dana nieruchomość została objęta z konkretnym dniem. Mając powyższe na uwadze NSA wskazał, iż na podstawie art. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przyjęto rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), które w § 4 ust. 1 pkt 1 określało, że ogłoszenie zawiera dokładne oznaczenie gruntów przez określenie w miarę możliwości numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów. Natomiast grunty, które nie zostały objęte na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz. 43) następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego W. podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miasta i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie (§1 tego rozporządzenia). Wskazywane ogłoszenie jak statuował to § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. powinno zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie. To właśnie przepisy tego ostatniego rozporządzenia Ministra Odbudowy miały zastosowanie przy odmowie przyznania własności czasowej. Wobec powyższego NSA wskazał, iż niezbędne jest dokonanie wykładni pojęcia "oznaczenie obszaru" o jakim mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. odnosząc je do tych ogłoszeń jakie zamieszczono w tej sprawie przesądzając jednocześnie czy w istocie można mówić o takim precyzyjnym oznaczeniu nieruchomości przy ul. [...] w W. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. z 1948 r. nr [...] pod poz. [...], jak i w "[...]" nr [...] z dnia 16 sierpnia 1948 r., które determinowałyby przejęcie tejże nieruchomości przez Gminę W. czy też nie. Interpretując zaś pojęcie "oznaczenia terenu" dla potrzeb przejęcia spornych gruntów, niezbędne jest wyjaśnienie czy wymagało to zindywidualizowanego oznaczenia tych gruntów w numerze organu urzędowego Zarządu Miejskiego czy też wystarczyło tam bardzo ogólne oznaczenie jedynie granic terenu, które uniemożliwiały dokładną ich identyfikację, konfrontując to z materiałem dowodowym zgromadzonym w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynności określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Natomiast w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując ponownej oceny zasadności wniesionej przez R. K. skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wobec treści wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 679/08 uznał, że zarzuty skargi podlegają uwzględnieniu. Podkreślenia rzecz jasna wymaga fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie jest postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej czyli jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie to oznacza, że podstawą oceny legalności zakwestionowanej decyzji jest stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Powołując treść wyroku i uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w przedmiotowej sprawie trzeba mieć na względzie, że ocenę objęcia w posiadanie lub nie objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę W. należy przeprowadzić w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanych przez skarżącą orzeczeń - przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz aktów wykonawczych wydawanych na jego podstawie. Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji w pierwszej kolejności odniesie się do kwestii pojęcia "oznaczenie obszaru" o jakim mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy, odnosząc je do tych ogłoszeń jakie zamieszczono w tej sprawie, badając jednocześnie czy w istocie można mówić o takim oznaczeniu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. z 1948 r. nr [...] pod poz. [...], jak i w "[...]" nr [...] z dnia 16 sierpnia 1948 r., które determinowałyby przejęcie tejże nieruchomości przez Gminę W. czy też nie. Niezbędne będzie wyjaśnienie, czy z punktu widzenia obowiązującego ówcześnie prawa - a nie stosowanej praktyki, ogłoszenie wystarczająco indywidualizowało oznaczenie gruntów w numerze organu urzędowego Zarządu Miejskiego i czy jego treść oznaczająca granice terenu uniemożliwiała dokładną jego identyfikację. Zważywszy na fakt, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji indywidualnych, na które powoływała się strona skarżąca, organ winien przeanalizować czy doszło do objęcia przez Gminę spornych gruntów w posiadanie. Z analizy akt administracyjnych wynika bowiem, że właściciele nieruchomości dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę - odbudowę domu - dla zniszczonego działaniami wojennymi budynku przy ul [...] w W. z dnia [...] czerwca 1946 r. L. Dz. [...] - udzielonego J. M., J. C. i innym (doprowadzenie lokali wypalonych do stanu pierwotnego), jak też decyzją Zarządu Miasta w W. z dnia [...] grudnia 1948 r. L.dz. [...] wydaną na rzecz ówczesnych współwłaścicieli o pozwoleniu na użytkowanie, którą dopuszczono w/w dom do użytkowania. Wydanie przedmiotowych decyzji należy ocenić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w tym sensie - czy ich wydanie mogło wskazywać na nie dojście do skutecznego ich objęcia w posiadanie prze Gminę W., tym bardziej, że wskazywane wyżej ogłoszenia w numerze organu urzędowego i poczytnym piśmie wydawanym w W. nie zawierały dokładnego oznaczenia gruntów oraz innych cech potrzebnych do zidentyfikowania nieruchomości ówczesnych właścicieli. Sądowi orzekającemu ponownie w przedmiotowej sprawie znana jest utrwalona linia orzecznictwa w tego typu sprawach, kierując się jednak wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzega on konieczność ustalenia w sposób niesporny czy doszło w tej indywidualnej sprawie do objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę W. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi w zakresie uzupełnienia postępowania i ponownie rozpatrzyć wniosek R. K. w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, wobec wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarga posiada usprawiedliwione podstawy i stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.