II SA/Gl 298/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Pismami z dnia 3, 6 i 15 marca 2010 r. B.O., J. O. i E. O. wezwali Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości, dla której jest prowadzona księga wieczysta [...] - do stanu zgodnego z zapisami istniejącymi w tej księdze do dnia [...] r., uchylenie i stwierdzenie nieważności wyciągu z wykazu zmian gruntowych nr [...]z dnia [...]r., a przesłanego do Wydziału Ksiąg Wieczystych zawiadomieniem z dnia [...] r., wpisanie działki nr [a] w miejsce działek [b] i [c] oraz wpisanie dla działek nr [d] i [a] jako rodzaju użytków – grunty rolne, a także spowodowanie wykreślenia z księgi wieczystej [...] wpisów, dokonanych w dniu [...]r. na skutek powyższego zawiadomienia. Po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) oraz § 46 i 47 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454), orzeczono o: 1) odmowie dokonania zmiany danych ewidencyjnych poprzez wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków działki nr [a] w miejsce działek nr [b] i [c] na k.m. [...] obręb [...] oraz zmiany użytków dla działek nr [d] i [a], 2) odmowie wykonania czynności w postaci: - uchylenia i stwierdzenia nieważności wykazu zmian gruntowych nr [...], - spowodowania wykreślenia z księgi wieczystej nr [...] wpisów powstałych na podstawie niniejszego wykazu, - zmiany zapisów w powyższej księdze wieczystej doprowadzających do stanu sprzed [...]r. W uzasadnieniu organ I instancji po omówieniu regulacji powołanej w podstawie prawnej decyzji, wyjaśnił że z dokumentacji zgromadzonej w części opisowej operatu ewidencyjnego działek nr [b] i [c], wynika iż działki te figurują od początku założenia ewidencji ( po przeniesieniu z Powiatu T. w latach 70 – tych). W ocenie organu, nie jest zatem możliwe "przywrócenie" stanu poprzedniego. Nadto, mimo wezwania z dnia [...] r., strony nie przedłożyły żadnych dokumentów geodezyjnych, które wskazywałyby na zmianę oznaczenia i rodzaju użytkowania przedmiotowych działek. Wreszcie, organ I instancji podał, że w stosunku do działek nr [b] i [c] i [d], prowadzone jest postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872). W odwołaniu od decyzji, uzupełnionym kolejnym pismem z daty [...]r. E. O. domagał się jej uchylenia i stwierdzenia wydania wykazu z dnia [...]r. z rażącym naruszeniem prawa oraz anulowania zmiany i przywrócenia danych sprzed zmiany w dniu [...]r. dla nieruchomości objętej księgą wieczystą [...]. Odwołujący się zarzucił, że dopiero [...]r. w oparciu o wadliwie sporządzony wykaz dokonano zmiany wpisów w powyższej księdze wieczystej celem uwidocznienia zmian stanu faktycznego w postaci wykazania działek nr [d] i [a] figurujących w Kw w [...] r. Strony nie otrzymały też żadnej decyzji o dokonanym podziale działki nr [a] i brak jest podstaw wpisów dla użytków pod nazwą "droga". Jego zdaniem, ustanowiono nowy stan właścicielski dla działki nr [c], zatajając istnienie aktu własności ziemi i to bez zaopatrzenia go w klauzulę ostateczności, a przy tym akty własności ziemi dla obu działek zostały uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Stąd też wadliwe zapisy w ewidencji, dokonane bez dokumentów, winny być anulowane. Nadto wg aktualnego wypisu z ewidencji, dotychczasowe działki nr [d], [b] i [c], uległy podziałowi, a decyzji zatwierdzającej ten podział nie otrzymał. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ ( art. 138 § 2 kpa ). Zdaniem organu odwoławczego, w istocie strona domagała się dokonania kolejnej zmiany danych ewidencyjnych, co jednak wymagało przedstawienia odpowiednich dokumentów, przy czym podstawę wpisu danych stanowi najpóźniej wydany dokument, a nie – dokument określający poprzedni stan prawny działek. Podziału działki nr [a] dokonano w [...] r., zaś o fakcie istnienia działek [b] i [c], świadczyły wydane w dniu [...] r. akty własności ziemi, z których jeden nadawał prawo własności działek nr [d] i [b] B. i W. O., a drugi – prawo własności działek nr [c], [e] i [f] nadawał J. i B. O. Działki nr [b] i [c], ujawniono w księdze wieczystej KW [...] na podstawie prawidłowo sporządzonego wykazu zmian gruntowych z dnia [...]r. przesłanego do Wydziału Ksiąg Wieczystych zawiadomieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Organ odwoławczy uznał przy tym, że w postępowaniu administracyjnym wykluczona jest jakakolwiek kontrola treści wpisów własności w księdze wieczystej. Jednakże podstawą wyeliminowania w trybie odwoławczym decyzji organu I instancji stanowiło stwierdzone naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa, bowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających opisane fakty ( chociażby stan pierwotny ewidencji ), zaś rozstrzygnięcie tego organu nie odnosi się do aktualnego stanu wpisów do ewidencji w postaci ujawnienia działek nr [g], [h], [i], [j], [k] i [l], co potwierdza dołączona do odwołania mapa ewidencyjna z dnia [...]r. i wypis z ewidencji gruntów. Stąd też organ odwoławczy dopatrzył się konieczności wyjaśnienia zasadności dokonanych zmian w ewidencji i ponownego rozpatrzenia sprawy w odniesieniu do stanu wpisów w operacie ewidencyjnym oraz uzupełnienia akt o dowody, potwierdzające stanowisko organu I instancji. Wskazano przy tym, że dokonane zmiany w trybie czynności materialno – technicznej bez podstawy prawnej należy przywrócić do stanu poprzedniego, zaś rozważenia wymaga istota żądania wnioskodawcy przy uwzględnieniu stanu prawnego przedmiotowego działek, określonego wpisami do ksiąg wieczystych. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną E. O. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz stwierdzenia, że wyciąg z wykazu zmian gruntowych nr [...] z dnia [...]r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa i wydania orzeczenia anulującego zmiany wprowadzone tym wykazem oraz przywrócenia danych sprzed zmiany w dniu [...]r. dla nieruchomości objętej księgą wieczystą [...]. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania skarżący zarzucił, że organ odwoławczy całkowicie pominął kluczową kwestię, uznając wyciąg z wykazu zmian gruntowych z dnia [...] r. za dokument prawidłowo wydany i nie zbadał, kiedy dokonano podziału działki nr [a], czym naruszył wymogi z art. 77 § 1 i 80 kpa. Jego zdaniem, podziału tego dokonano dopiero w [...] r. i to z rażącym naruszeniem §§ 2, 3 ust. 1 pkt 2; § 6; § 9, § 10 rozp. Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu ( Dz. U. Nr 25, poz. 130), a mianowicie na wniosek nieuprawnionej osoby i z naruszeniem zasad zaliczania gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodatkowo organ wyjaśnił, że wykonany w [...] r. wykaz zmian gruntowych mógł dotyczyć nawet podziału z [...] r., bowiem został sporządzony w celu ujawnienia podziału w księdze wieczystej i zarazem doprowadzenia do zgodności danych w ewidencji z oznaczeniem tej nieruchomości w księdze wieczystej. W ocenie organu, kwestia legitymacji A. O. i uprawnień geodety jako klasyfikatora gruntów, są bez znaczenia, gdyż nie są przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie zmian danych ewidencyjnych. Uczestnicy postępowania B. O. i J. O. poparli skargę, domagając się jej uwzględnienia w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza art. 138 § 2 kpa ( w brzmieniu z daty jej wydania ), ani też organ odwoławczy nie uchybił innym przepisom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem postępowania przed tym organem. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że w istocie skarżący domagał się rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a mianowicie, domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji, wniósł równocześnie o stwierdzenie, że wyciąg z wykazu zmian gruntowych z dnia [...]r., będący podstawą wpisów w księdze wieczystej [...], został sporządzony z rażącym naruszeniem prawa oraz o wydanie orzeczenia anulującego wprowadzone na jego podstawie zmiany i przywrócenie stanu sprzed [...]r. Tymczasem przedmiotem kontroli sądowej mogła być wyłącznie decyzja organu odwoławczego, która wszak doprowadziła do skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji odmownej organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu aktualnego stanu ewidencji gruntów i istoty żądania stron. Pozostałe żądania skarżącego, poparte przez uczestników postępowania, nie mogły zaś odnieść skutku w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako że w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kompetencje sądu są wyłącznie kasacyjne. Oznacza to, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję, władny jest ją uchylić, bądź stwierdzić jej nieważność, czy wreszcie orzec o jej wydaniu z naruszeniem prawa – w zależności od rodzaju wad prawnych decyzji. Regulacja ta nie daje jednak podstaw do wydania przez sąd orzeczenia rozstrzygającego sprawę administracyjną, której dotyczy zaskarżona decyzja, czego domagał się skarżący. Ewidencja gruntów i budynków prowadzona jest przez starostę i jedynie ten organ władny jest do dokonania wpisów do tej ewidencji. Kwestionowany wyciąg z wykazu zmian gruntowych z dnia [...] r. nie jest też aktem lub czynnością, wydanym lub podjętym w granicach niniejszej sprawy, której dotyczy skarga w rozumieniu art. 135 powołanej wyżej ustawy. Nie jest to także akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 tej ustawy, jako że nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stąd też żądania skargi co do wydania przez sąd administracyjny orzeczenia anulującego zarówno powyższy wyciąg z wykazu zmian gruntowych, jak i wprowadzone na jego podstawie zmiany, jest niedopuszczalne w świetle uprawnień sądu administracyjnego, określonych w przywołanej wyżej ustawie ( vide: postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II SA/SZ 1356/09, LEX nr 580173). Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji, organ administracji prowadzący ewidencję, nie posiada kompetencji w zakresie regulacji stanu prawnego. Nie jest więc jego rolą ocena prawidłowości wpisów do księgi wieczystej. Spór na tym tle należy do właściwości sądów powszechnych, a nie sądu administracyjnego. Organ prowadzący ewidencję w przypadku dokonania zmiany w trybie czynności materialno – technicznej, która następnie okazała się wadliwa jako podjęta bez podstawy prawnej, zobligowany jest do uchylenia tej zmiany w drodze decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Jest to bowiem właściwa forma załatwienia sprawy przez organ administracji w myśl art. 104 § 1 kpa ( vide : wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 774/09, OSP 2011/3/25). W niniejszej sprawie mając na uwadze twierdzenia organu I instancji, że działki nr [b] i [c], figurują w operacie ewidencyjnym od początku założenia ewidencji, prowadzonej wówczas przez inny organ administracji, a przekazanej następnie Prezydentowi Miasta Katowice, może okazać się w świetle twierdzeń stron, że stan początkowy ewidencji był wadliwy. Istotne jest bowiem, na podstawie jakiego dokumentu uwidoczniono w ewidencji działki nr [b] i [c], podczas gdy w księdze wieczystej figurowała do [...] r. działka nr [a]. O ile zaś dokumenty źródłowe zaginęły, nie można wykluczyć konieczności ich odtworzenia, co może wiązać się ze sporządzonym wyciągiem z wykazu zmian gruntowych z [...] r. Brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów, obrazujących pierwotne wpisy do ewidencji, uniemożliwiał jednak organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy, a przy tym nie budzi wątpliwości, że działki nr [b], i [c], uległy kolejnemu podziałowi na użytek postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, które nie było zakończone w dacie orzekania przez organy administracji. Wnioskodawcy w istocie nie domagali się też zmiany rodzaju użytków dla działek nr [d] i [a], lecz kwestionowali dokonanie wpisu w zakresie oznaczenia użytku "dr". Tak więc, organ prowadzący ewidencję zobligowany był do rozpatrzenia istoty żądań stron, co wymagało zobrazowania kolejnych wpisów do ewidencji i analizy, czy wpisy te dokonywane były w oparciu o prawidłowo sporządzone dokumenty, wymagane w dacie dokonania tej czynności. Wreszcie, wyjaśnienia wymagała kwestia, czy z kolei w ewidencji uwidoczniono zmiany, wynikające z nadesłanych dokumentów, a więc, czy ewidencja utrzymana była w aktualności danych. W szczególności, brak jest odpisów orzeczeń sądu powszechnego, przywołanych przez skarżącego, zapadłych w postępowaniu o uchylenie aktów własności ziemi oraz o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Niezbędne może się też okazać zbadanie całości akt tych spraw sądowych oraz dokumentów dołączonych do księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości, opisanej jako działki nr [d] i [a]. Wyjaśnienie tych faktów przekraczało jednak ramy postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym zakreślone przepisem art. 136 kpa, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obligowało ten organ do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 kpa celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Chybiony jest zatem zarzut skargi co do naruszenia w postępowaniu odwoławczym art. 77 § 1 i art. 80 kpa, skoro zakres postępowania dowodowego przed organem II instancji jest ograniczony w świetle art. 136 kpa. Podniesione w skardze i pismach uczestników postępowania wątpliwości co do zgodności danych uwidocznionych w ewidencji z rzeczywistym stanem, winny być rozważone przez organ I instancji jako właściwy do prowadzenia ewidencji, który nie został jednak powołany do prostowania wpisów w księgach wieczystych, a więc oceny, czy w księdze wieczystej dokonano prawidłowych wpisów w zakresie oznaczenia nieruchomości. Wskazać też przyjdzie, że czym innym jest decyzja o wprowadzeniu zmian do ewidencji, a czym innym decyzja o odmowie usunięcia dokonanych zmian ( vide: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 343/10, LEX nr 745220). Wadliwa zmiana w operacie ewidencyjnym, dokonana w drodze czynności materialno – technicznej, nie podlega też anulowaniu w formie stwierdzenia jej nieważności, czy orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Taka treść orzeczenia właściwa jest jedynie dla decyzji administracyjnej, o czym rozstrzyga organ wyższego stopnia. Uchylenie zmiany dokonanej w ewidencji, niezależnie od rangi i rodzaju naruszenia prawa w przypadku czynności materialno-technicznej, następuje zaś w drodze decyzji organu I instancji – z wyłączeniem sankcji nieważności. Z tych wszystkich względów organ odwoławczy zasadnie na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia żądań stron. Zatem nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.